I SA/Gl 1661/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A.L. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 27 lutego 2018 r. skarżący wniósł o dofinansowanie ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. Do wniosku dołączył orzeczenie o niepełnosprawności oraz wniosek lekarza o dofinansowanie na turnus rehabilitacyjny. Decyzją z dnia [...]r. działający z upoważnienia organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 6 k.p.a. Wskazano, że Instrukcja Dyrektora MOPS nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, albowiem nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie wskazało na kryteria wynikające z art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 1172, ze zm. – dalej ustawa o rehabilitacji) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U z 2007 r. Nr 230 poz. 1694, ze zm.- dalej rozporządzenie). Zaznaczyło przy tym, że w § 6 ust. 3 rozporządzenia wskazano wyraźnie sposoby obniżania dofinansowania w przypadku niedoborów środków. organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę określonych kryteriów ustalonych w obowiązujących przepisach prawa organ rozpatrujący wniosek w przypadku, gdy posiadane środki finansowe są niewystarczające na pełne pokrycie wszystkich zgłoszonych żądań, ma do wyboru jedno z wyżej opisanych rozwiązań. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że skarżący nigdy nie korzystał z dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Zatem brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, by w 2018 r. nie mógł skorzystać z tej formy wsparcia, biorąc pod uwagę to kryterium. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania stronie dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, tak więc nie zalicza się do grupy osób, którym przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania. Przy zastosowaniu przez Ośrodek zasad dotyczących pierwszeństwa w procesie rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, całość kwoty przeznaczonej w 2018 r. na dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych, została wydatkowana dla osób spełniających powyższe przesłanki czyli osób posiadających znaczny i umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz dzieci, przy uwzględnieniu zasady dotyczącej przyznawania dofinansowania osobie, która nie otrzymała dofinansowania w ciągu ostatnich lat, czyli zgodnie zapisami rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe powody organ I instancji stwierdził, że brak jest środków na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie dla skarżącego. Decyzją z dnia [...]r. Kolegium uchyliło decyzje organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji wskazując, że rok 2018 się zakończył, zatem nie ma możliwości udzielenia skarżącemu dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego w tym roku. Na skutek wniesionej skargi, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 289/19 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że brak było podstaw do odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy w związku z bezprzedmiotowością postępowania i umorzenia postępowania przed organem I instancji, wszczętego z wniosku skarżącego o przyznanie mu dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tego przepisu. Jednocześnie wskazał, że za przyjęciem stanowiska o braku bezprzedmiotowości postępowania nie mogą przemawiać argumenty organu, iż wniosek złożony przez skarżącego dotyczy roku 2018 r., zatem w 2019 r. postępowanie w sprawie jego merytorycznego rozpatrzenia stało się bezprzedmiotowe, gdyż ten rok się już skończył. Upływ roku kalendarzowego nie jest przesłanką, o której mowa powyżej, tj. podmiotową ani przedmiotową do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tym bardziej w sytuacji, gdy organ I instancji naruszając ustawowy termin załatwienia sprawy, wynikający z art. 35 k.p.a. prowadził postepowanie przewlekle, co zostało wprost stwierdzone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Podkreślił zatem, że z bezprzedmiotowości postępowania nie można utożsamiać z niemożnością wykonania decyzji w znaczeniu, o jakim mowa w zaskarżonej decyzji, a więc tylko z uwagi na zakończenie roku kalendarzowego, na który skarżący domagał się uzyskania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium podtrzymało stanowisko, że nie jest możliwe przyznanie dofinansowania skarżącemu z uwagi na upływ roku, w którym skarżący złożył wniosek o dofinansowanie. A jednocześnie kwota przeznaczona w 2018 r. została już wydatkowana w całości. Podtrzymało przy tym stanowisko, że organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle, naruszając zasady wynikające z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do tutejszego Sądu. Skarżący w sposób obszerny opisał przebieg postępowania. Zaakcentował także, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 289/19. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi powielenie uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Odniósł się także do krzywdzącego w jego ocenie postępowania organu I instancji. Podkreślił, że Kolegium decyzją z dnia [...]r. (wskazano błędnie [...]r.) uchyliło pierwotną decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia dając wytyczne co do postępowania. Zakwestionował zatem prawidłowość wydanych następnie rozstrzygnięć. Wniósł zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli sądu podlega decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania dofinansowania ze środków PFRON do turnusu rehabilitacyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać należy, że Kolegium z uwagi na wydany w dniu 11 lipca 2019 r. wyrok tut. Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 289/19 związane było na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wytycznymi w nim zawartymi. Zatem rolą organu odwoławczego było ponowne rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., po właściwie przeprowadzonym postępowaniu i odniesieniu się do zarzutów i argumentów strony. Realizując ww. wytyczne Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanęło ponownie na stanowisku, że organ I instancji dostatecznie wyjaśnił sprawę oraz motywy wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie jako przyczynę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji wskazało upływ roku w którym skarżący domagał się dofinansowania i niemożność udzielenia mu tej formy pomocy. Należy zatem wskazać, że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy o rehabilitacji, warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Natomiast szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt 2 powołanej ustawy, określa wskazane rozporządzenie. Na mocy § 5 ust. 10 tego rozporządzenia w rozpatrywaniu wniosku bierze udział pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych, oceniający sytuację społeczną osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby w zakresie rozwijania umiejętności społecznych. § 5 ust. 11 rozporządzenia stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. W myśl § 5 ust. 12 rozporządzenia pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Z kolei § 6 ust. 3 rozporządzenia określa, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Należy zatem zauważyć, że nie ma racji Kolegium wskazując, że w decyzji organu I instancji zostały wyjaśnione przyczyny odmowy przyznania skarżącemu dofinansowania. Należy zauważyć, że w decyzja pierwszoinstancyjna oparta została na instrukcji Nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...]r. w sprawie określenia kryteriów i zasad rozpatrywania wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych w 2018 r. Wskazano bowiem, że na mocy tej instrukcji przyjęto zasadę dofinansowania raz na dwa lata. Otóż należy zauważyć, że powyższa instrukcja nie może być uznana za podstawę do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Nie jest bowiem aktem powszechnie, bądź lokalnie obowiązującym. Po drugie z dołączonej do akt sprawy ww. instrukcji wynika, że została ona wydana na podstawie §11 ust. 5 załącznika do uchwały Nr XXI/461/12 Rady Miasta Tychy z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach. Należy zatem zauważyć, że w Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego z 2012 r. poz. 3665, wynika, że zamieszczono tam obwieszczenie, nie zaś uchwałę, Rady Miasta T. z dnia [...]r. (dzień wcześniej niż wskazano w instrukcji) w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały Nr 0150/VIII/152/03 Rady Miasta Tychy z dnia 24 kwietnia 2003r. w sprawie statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach. Niezależnie od wadliwości samej preambuły powyższej instrukcji koniecznym jest dostrzeżenie, że § 11 ust. 5 statutu MOPS w Tychach nie uprawniał do wydania przez jego Dyrektora jakiejkolwiek instrukcji w sprawie kryteriów i zasad dofinansowania ze środków PFRON. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem, że do o realizacji zadań statutowych MOPS Dyrektor jest uprawniony do podejmowania decyzji w formie zarządzeń, regulaminów i instrukcji. Możliwość wydawania aktów wewnętrznych jednostki nie może odnosić się do kwestii uregulowanych ustawowo. Są to bowiem różne kompetencje. Możliwość wydawania aktów niższego rzędu wynikać przy tym musi z delegacji ustawowej. W art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji przewidziano jedynie, że rada powiatu w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1(środki z PFRON). Zakres delegacji ustawowej nie obejmował przy tym uregulowania w zakresie kryteriów udzielenia dofinansowania ze środków PFRON do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym. Oznacza to, że przyjęto instrukcję bez podstawy prawnej. Jedynie na marginesie należy dostrzec, że w przedmiotowej instrukcji nie tylko przyjęto zasady rozpoznawania wniosków niezgodnie z § 6 rozporządzenia, ale także wskazano zadania na jakie przeznacza się te środki. Przyjęta została bowiem zasada dofinansowania co dwa lata, jednakże jedynie w stosunku do osób ze znacznym bądź umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Nadto Dyrektor MOPS zdecydował o przeznaczeniu 50% środków na dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych dla osób spełniające kryteria z ustawy "Za życiem". Zatem wbrew delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisu art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji o przeznaczeniu środków zdecydował organ inny niż Rada Gminy T. W konsekwencji powyższego zaszły przesłanki do odmowy zastosowania ww. instrukcji, jako wydanej w części bez podstawy prawnej i sprzecznej z przepisami rozporządzenia, określającymi przesłanki udzielenia dofinansowania. Na niemożność zastosowania przedmiotowej instrukcji wskazywał już organ odwoławczy w decyzji własnej z [...]r. Jednakże pomimo tego wydając zaskarżoną decyzję zaakceptował stanowisko organu I instancji i dokonaną w oparciu o nią ocenę wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu powyższa wadliwość jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), jak również zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu). W konsekwencji powyższego należało uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzję organu I instancji. Jednocześnie powoduje ona, że do chwili obecnej wniosek skarżącego nie został rozpoznany. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organu będzie dokonanie oceny wniosku skarżącego w kontekście ustawowych regulacji wynikających z art. 10e ustawy o rehabilitacji oraz wskazywanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów rozporządzenia. Organ zatem wskaże przy tym sposób wydatkowania środków z PFRON zgodnie z kolejnością wpływu wniosków, w tym wniosku skarżącego. Dopiero po tej analizie odniesie się do posiadanych środków w 2018 r. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący jest zwolniony od obowiązku ich uiszczenia.