I SA/Gl 168/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie NSA Przemysław Dumana, Małgorzata Wolf-Mendecka, Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi "A" S.A z siedzibą w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy na podstawie, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. NR 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm. ) w związku z art. 64 § 1 i art. 64 c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowanie egzekucyjne w administracji ( Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm. ) postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...] r. nr [...] obciążającego dłużnika "B" S.A. z siedzibą w C. kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, iż Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. – w dalszej części uzasadnienia określanym skrótem "Dyrektor ZUS" – działając jako organ egzekucyjny określił "B" wysokość kosztów egzekucyjnych na kwotę [...] zł. Na postanowienie Dyrektora ZUS – u "B" wniosła zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej, zarzucając organowi egzekucyjnemu: 1) naruszenie art. 32 f ustawy z dnia 30 października 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy ( Dz. U. Nr 213, poz. 1800 ) poprzez przyjęcie, że koszty postępowania egzekucyjnego od zobowiązań publicznoprawnych restrukturyzowanych nie zostały przejęte przez Operatora, 2) naliczenie całości kosztów egzekucyjnych i pobieranie części tych kosztów, pomimo braku podstaw prawnych, 3) naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie umorzenie toczącego się postępowania egzekucyjnego, pomimo wygaśnięcia obowiązku zapłaty na skutek przejęcia zobowiązań publicznoprawnych "B" i naliczonych kosztów egzekucyjnych przez Operatora. Żaląca zawnioskowała ponadto o wykazanie przez wierzyciela i organ egzekucyjny środkami dowodowymi: 1) tytułów wykonawczych, przed którymi wystawieniem wysłano prawem wymagane upomnienia, 2) tytułów wykonawczych w stosunku do których wierzyciel podjął środki egzekucyjne, a także wskazanie tych środków. W uzasadnieniu zażalenia "B" podniosła, że wymienione koszty egzekucyjne podlegały przejęciu przez Operatora, a ponadto wskazała, że opłaty te nie były należne wierzycielowi wskutek rozpoczętego przez "B" postępowania restrukturyzacyjnego, przez co wierzyciel nie wszystkie tytuły wykonawcze skierował do egzekucji. W odniesieniu do niektórych tytułów wykonawczych postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone na etapie zajęcia rachunku bankowego "B" – przy czym zawieszenie nastąpiło z mocy prawa. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt 18/05 dotyczący komorników sądowych "B" podniosła, że pobieranie opłaty egzekucyjnej w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego lub ściągnięcia należności nie na skutek działań egzekucyjnych, jest niezgodne z Konstytucją, podobnie jak pobieranie opłaty komorniczej. Wskazała także, iż z art. 60 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien umorzyć postępowanie egzekucyjne, a w konsekwencji uchylić wcześniej dokonane czynności. Odnosząc się do w/w argumentacji, organ nadzoru w pierwszej kolejności podniósł, iż sprawa kosztów egzekucyjnych, ich wysokości oraz poboru zostały uregulowana w Dziale I, Rozdziale 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm. ). Jak wskazał organ bezspornym jest, że Dyrektor ZUS zmierzając do wyegzekwowania należnych składek dokonał w dniach [...] i [...] 2002 r. czynności egzekucyjnych. Czynności te zostały zatem dokonane przed dniem wejścia w życie ustawy, na którą powołała się żaląca "B". Od dokonanych czynności – zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przysługiwały organowi opłaty egzekucyjne nazwane w art. 64 c § 1 ustawy kosztami egzekucyjnymi. Obowiązek ich uiszczenia nakładają na zobowiązanego inne przepisy tej ustawy, w tym art. 64 § 9 i § 10, które przyjmują za moment ich powstania datę doręczenia zobowiązanemu zawiadomień o zajęciu, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w dniach [...],[...] i [...] 2002 r. Za zasadne i prawnie uzasadnione uznał Dyrektor Izby Skarbowej domaganie się przez Dyrektora ZUS uiszczenia kosztów egzekucyjnych, skoro ich powstanie nastąpiło przed dniem wydania decyzji przez Prezesa ARP S.A. tj. przed dniem [...] r. W ocenie organu bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy pozostaje kwestia objęcia restrukturyzacją całkowitą bądź częściową należności od których naliczone zostały koszty egzekucyjne skoro te kwoty nie zostały objęte odrębnie toczącym się postępowaniem restrukturyzacyjnym. Na postanowienie Dyrektora Izby "A" S.A. – w dalszej części uzasadnienia określany "A" będący następcą prawnym "B" S.A. działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił: 1) naruszenie art. 32 f ustawy z dnia 30 października 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy ( Dz. U. Nr 213, poz. 1800 ) poprzez przyjęcie, że koszty postępowania egzekucyjnego od zobowiązań publicznoprawnych restrukturyzowanych nie zostały przejęte przez Operatora, 2) naliczenie całości kosztów egzekucyjnych i pobieranie części tych kosztów, pomimo braku podstaw prawnych, 3) naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie umorzenie toczącego się postępowania egzekucyjnego, pomimo wygaśnięcia obowiązku zapłaty na skutek przejęcia zobowiązań publicznoprawnych "B" i naliczonych kosztów egzekucyjnych przez Operatora, 4) naruszenia przepisu art. 32 a ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy publicznej poprzez uznanie, że koszty egzekucyjne za czynności dokonane w 2002 r. nie podlegają restrukturyzacji i są wymagalne, 5) naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pobieranie kosztów w przypadku wygaśnięcia egzekwowanego zobowiązania nie na skutek działań egzekucyjnych. W obszernym uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych, a następnie powołując się na art. 32 a ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy – w dalszej części uzasadnienia określaną "ustawą o pomocy publicznej" wskazano, że na szczególnych zasadach podlegają restrukturyzacji znane na dzień 30 czerwca 2003 r. należności publicznoprawne, w tym z tytułu kosztów egzekucyjnych powstałych m.in. od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika, Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Bez znaczenia – wbrew stanowisku organu nadzoru – pozostaje okoliczność, że koszty te powstały przed dniem wejścia w życie ustawy. Jak podniósł pełnomocnik, koszty egzekucyjne są należnością publicznoprawną, a to z tej przyczyny, że po pierwsze organ egzekucyjny nie jest stroną postępowania egzekucyjnego tylko wykonuje prawem określone czynności na rzecz uprawnionego, a ponadto nie są to czynności wykonywane w charakterze umowy cywilnoprawnej, w związku z czym organ związany jest stosunkiem o charakterze publicznoprawnym, a opłaty za prowadzenie takiego postępowania stanowią świadczenie publicznoprawne. W tym zakresie pełnomocnik odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa Sadu Najwyższego. Pełnomocnik zaznaczył, iż z treści wskazanego art. 32 a ust. 1 ustawy o pomocy publicznej wynika, że restrukturyzacja na szczególnych zasadach polega na przejęciu od przedsiębiorcy przez Operatora zobowiązań przedsiębiorcy, o których mowa w art. 32 a ust. 1, do których to bezsprzecznie zaliczają się także koszty egzekucyjne będące przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie. Ten sam przepis w ustępie 3 wskazuje, że przedsiębiorca objęty postępowaniem restrukturyzacyjnym nie odpowiada za zobowiązania przejęte przez Operatora. Pełnomocnik wskazał ponadto, że zgodnie z art. 32 g ustawy o pomocy publicznej "A" nie był zobowiązany określać kosztów egzekucyjnych w spisie zobowiązań publicznoprawnych, gdyż nie są one takimi zobowiązaniami, gdyż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa je należnościami publicznoprawnymi. Należności te przechodzą na Operatora, ale nie jako zobowiązania publicznoprawne, które należy umieścić w spisie przedkładanym do Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. Wskazuje na to także charakter kosztów egzekucyjnych, których wielkość można podać po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, a zatem ich wyliczenie możliwe jest także po zakończeniu tego postępowania. Za taką interpretacją przemawia także – zdaniem pełnomocnika – treść art. 27 ustawy o pomocy publicznej, zgodnie z którym restrukturyzacja należności publicznoprawnych jest dokonywana w zakresie, na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców z zastrzeżeniem przepisów ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy. Z kolei według drugiej z wymienionych ustaw postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu do czasu postępowania restrukturyzacyjnego, w przypadku zaś pozytywnego zakończenia tego postępowania, nie stosuje się art. 64 c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem nie obciąża się wierzycieli za nieściągnięte koszty egzekucyjne, gdyż koszty te z mocy prawa w ramach postępowania restrukturyzacyjnego nie będą ściągane lecz restrukturyzowane. W dalszej kolejności powołując się na art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej autor skargi podniósł, że pobieranie opłaty egzekucyjnej w razie umorzenia postępowania na wniosek wierzyciela byłoby całkowicie dysfunkcjonalne i rażąco niezgodne z w/w przepisem. W tym zakresie pełnomocnik odwołał się do poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w postanowieniu z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sygn. akt III CZP 57/03. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, iż organowi egzekucyjnemu nie należała się opłata, gdyż w skutek zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa organ ten nie przekazał żadnych kwot wierzycielowi, a zgodnie z art. 1 a pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "przez opłatę komornicza rozumie się 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie zajęcia nastąpiły przed zawieszeniem postępowania egzekucyjnego, majątek "A" przekazany został do Operatora, a środki finansowe do ZUS – u przekazane zostały w trakcie trwającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W końcowej części uzasadnienia pełnomocnik podniósł, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W rozpatrywanej sprawie – w ocenie pełnomocnika – nie ma wątpliwości, że w związku z wszczętym i prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, sporne koszty postępowania egzekucyjnego znane na dzień 30 czerwca 2003 r. zostały umorzone z mocy art.32 f ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy publicznej, w związku z wydaną decyzją restrukturyzacyjną. Skoro został umorzony obowiązek to postępowanie egzekucyjne powinno być też umorzone. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał tego pomimo poinformowania "A" pismem z dnia [...] 2006 r. o wycofaniu wszystkich tytułów wykonawczych. Dodatkowo pełnomocnik zwrócił uwagę na rozbieżności wynikające z postanowień Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C., dołączając do skargi postanowienie tego organu z [...] r. Pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor Izby Skarbowej, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje. Skarga jest zasadna, a zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchyla decyzję w części lub całości. Uchylenie decyzji następuje w przypadku gdy, doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, postanowienie organu odwoławczego zawiera uchybienia, które uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ nadzoru rozpatrując zażalenie "B" S.A. nie odniósł się do podstawowych zarzutów tego zażalenia, skupiając rozważania na przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, głównie zaś na treści art. 64 i art. 64 c pomijając zupełnie uregulowania zawarte w ustawie z dnia 30 października 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy, na które to uregulowania powoływała się skarżąca, wskazując ich naruszenie. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że druga z wymienionych ustaw – w zakresie postępowania egzekucyjnego i kosztów egzekucyjnych – ma charakter aktu lex specjalis, a to oznacza, że przysługuje jej pierwszeństwo w zastosowaniu, zwłaszcza w sytuacji odrębnych uregulowań w zakresie poszczególnych instytucji prawnych. Nie stanowi argumentu – a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie – w odniesieniu do kosztów egzekucyjnych fakt, że czynności egzekucyjne były podjęte przed wejściem w życie ustawy. Zasadnicze bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu ma treść przepisów zawartych w rozdziale 5a ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy. Akta egzekucyjne przekazane Sądowi nie pozwalają na weryfikację twierdzeń zawartych w postanowieniu organu egzekucyjnego i organu nadzoru. Z pisma Prezesa Oddziału ZUS w C. z dnia [...] 2005 r. wynika, że decyzją organu restrukturyzacyjnego nie zostały objęte koszty egzekucyjne, jednakże jak wskazano, kwestia ta będzie stanowiła przedmiot odwołania Dyrektora ZUS – u od w/w decyzji. Poza tytułami wykonawczymi oraz pismami o cofnięciu tychże tytułów w dokumentach przekazanych Sądowi brak jakichkolwiek innych informacji mogących potwierdzić zasadność zarówno twierdzeń organów, jak i skarżącego się "A". Na marginesie Sąd zauważa, że postanowienie organu egzekucyjnego obejmuje koszty egzekucyjne zarówno od należności podlegających restrukturyzacji, jak i należności nie podlegających restrukturyzacji. Organ nadzoru pominął jednakże tę okoliczność, pomimo, że z kategorycznego brzmienia art. 32 a ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy publicznej wynika, iż "restrukturyzacji podlegają" m.in. znane na dzień 30 czerwca 2003 r. koszty upomnienia oraz koszty egzekucyjne od zaległości wymienionych w pkt. 1 – 6, a więc także z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika. W ocenie Sądu, nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny spornej kwestii bez dokumentów "restrukturyzacyjnych", gdyż właśnie z tych dokumentów wynikać powinno, które należności zostały zgłoszone do restrukturyzacji, jakie były ustalenia pomiędzy wierzycielem, a dłużnikiem w zakresie sald zgłaszanych należności itp. W rozpatrywanej sprawie nie da się – z uwagi na brak dokumentów – ustalić przebiegu postępowania restrukturyzacyjnego oraz jego wyników, a co się z tym wiąże także ocenić zasadności stanowiska organu egzekucyjnego i organu nadzoru. Rozpatrując ponownie sprawę, Dyrektor Izby Skarbowej w pierwszej kolejności uzupełni dokumentację w sposób, który umożliwi podjęcie rozstrzygnięcia, w tym dołączy do sprawy tzw. "dokumentację restrukturyzacyjną". Dopiero w oparciu o tak zgromadzone dokumenty, organ nadzoru odniesie się do argumentów zażalenia, w tym do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o pomocy publicznej, a także do twierdzenia, iż koszty te podlegały umorzeniu z mocy prawa – w trybie art. 32 f ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy publicznej – w związku z wydaniem przez Prezesa ARP S.A. decyzji restrukturyzacyjnej. W sumie zatem, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), który przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na orzeczenie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.