I SA/Gl 1712/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Asesor WSA Teresa Randak, Protokolant Monika Adamus, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] roku, nr [...] , którym organ ten uznał zarzuty S. D. na prowadzone postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż [...] 2005 roku do Urzędu Skarbowego w K. wpłynął wniosek S. D. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez wierzyciela – Naczelnika Urzędu Skarbowego w B., wystawione na podstawie decyzji o odpowiedzialności podatkowej podatnika za zaległości podatkowe Spółki "A" w B.. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. zakwalifikował powyższe żądanie strony jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne i pismem z dnia [...] 2005 roku, nr [...] przekazał je wierzycielowi (Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B.), celem zajęcia stanowiska wymaganego w art. 34 w związku z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] wierzyciel uznał zarzuty podatnika za bezzasadne podkreślając, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec S. D. wszczęto na podstawie prawomocnej decyzji Urzędu Skarbowego w B. orzekającej o jego odpowiedzialności podatkowej za zaległości Spółki "A" i winno być ono kontynuowane. W zażaleniu na to postanowienie S.D. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz uchylenie dokonanych już czynności egzekucyjnych. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] roku uchylił zaskarżone postanowienia z dnia [...] roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że żądanie S. D. zawarte we wniosku z dnia [...] 2005 roku zastało sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości, iż chodzi o umorzenie prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego (art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Nie było więc żadnych podstaw, aby żądanie to potraktować – jak uczynił to organ pierwszej instancji – jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne (art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W konkluzji uzasadnienia postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż w świetle przedstawionych wyżej okoliczności zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, tj. rozpatrzenia przez organ egzekucyjny wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, czego organ ten – błędnie kwalifikując wniosek podatnika z dnia [...] 2005 roku – nie uczynił. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. D. szczegółowo przedstawił przyczyny z powodu których, prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone. Podkreślił również, iż organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien albo uchylić zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo też uchylając to postanowienie umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie będące przedmiotem kontroli nie narusza przepisów prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 z późniejszymi zmianami) jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. P. Przybysz – Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydawnictwo prawnicze, Warszawa 2003, str. 73). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują kwestii związanych z rodzajem rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia środków zaskarżenia składanych przez uprawnione podmioty w toku postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji zobowiązany był do wydania jednego z rodzaju rozstrzygnięć określonych w przepisie art. 138 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zawarty w art. 138 K.p.a. katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w wyniku postępowania odwoławczego, jest wyczerpujący. Organ odwoławczy nie może zatem zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednej z decyzji (postanowienia), o której mowa w powołanym wyżej przepisie. Przepis ten przewiduje możliwość utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji lub wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź też kasacyjnego, a także umorzenia postępowania odwoławczego. Art. 138 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem nie dopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, sygn. akt II SA 403/83 - ONSA z 1983 roku, nr 1, poz. 38). Przewidziana w powyższym przepisie możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi odstępstwo od zasady szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty przez organy podatkowe obu instancji (art. 12 i 15 K.p.a.) i może być stosowana jedynie wyjątkowo przy rzeczywistym zaistnieniu okoliczności o których mowa w powołanym przepisie. Konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać szczegółowo uzasadniona w decyzji organu odwoławczego, który może także wskazać, jakie konkretne okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy : - organ pierwszej instancji nie przeprowadził w całości lub znacznej części postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia w całości lub części postępowania wyjaśniającego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 ( 2 K.p.a.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne; - postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski : Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck 1996, str. 591-592). Jako przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny bezpodstawnie bowiem – jak wskazano wyżej – potraktował wniosek skarżącego jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne (art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przekazał go wierzycielowi celem uzyskania stanowiska. Tym samym więc spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ egzekucyjny nie rozpoznał wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Należy również wskazać, iż organ odwoławczy – wbrew twierdzeniom podatnika – nie mógł uchylić zaskarżonego postanowienia i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, gdyż takie orzeczenie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wydanie zatem w drugiej instancji decyzji (postanowienia) merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) Reasumując należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte na treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwi prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego chroniącego prawa i obowiązki uczestników postępowania, jakimi są zarówno zobowiązany, jak i wierzyciel. Otworzy także skarżącemu ponownie etap postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym to postępowaniu stronie przysługuje pełnia praw do czynnego udziału w tym postępowaniu, składania wyjaśnień i przedstawiania dowodów oraz wnioskowania o ich przeprowadzenie. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.