I SA/Gl 177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Dorota Kozłowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych oddala skargę. 1. Pełnomocnik Burmistrza Miasta P. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. (dalej: DIS) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu sprawy. 2.1. Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. (NUS) prowadził wobec A S.A. w K., postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych Burmistrza Miasta P., obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za 2006 r. W związku z umorzeniem tego postępowania egzekucyjnego, NUS postanowieniem z [...]r., określił wysokość kosztów egzekucyjnych na kwotę [...] zł i obciążył nimi Burmistrza, jako wierzyciela. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem DIS z [...]r., orzekającym o obciążeniu kosztami egzekucyjnymi zobowiązanego, tj. A S.A. w K.. Jednakże postanowienie DIS zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2016 r., II FSK 1200/14. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza na postanowienie NUS z [...] r., DIS postanowieniem z [...]r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...]zł i obciążeniu nimi wierzyciela. 2.2. Na to postanowienie Burmistrz w dniu 11 sierpnia 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Gl 1219/16. W tym miejscu wymaga odnotowania, że wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. Sąd uchylił postanowienie DIS z [...]r. 2.3. Wnioskiem z 14 września 2016 r. Burmistrz zwrócił się do DIS o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem tego organu z [...] r. Jako podstawę wniosku wskazał art. 145a w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (OTK-A 2016/51; Lex nr 2067764) orzekł m.in., że: - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji; - art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Natomiast art. 145a k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.) stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane postanowienie (§ 1), a skargę o wznowienie w tej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Postanowieniem z [...]r. DIS wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego własnym postanowieniem z [...]r. Następnie ten sam organ postanowieniem z [...]r., nr [...] zawiesił to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpoznania przez tutejszy Sąd skargi na postanowienie DIS z dnia [...] r. 2.4. Burmistrz to postanowienie zaskarżył zażaleniem wnosząc o jego uchylenie. Przytaczając w uzasadnieniu fragment powołanego przez organ wyroku NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 1087/15, Burmistrz podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie, w której orzekał NSA, miało zostać wznowione na żądanie strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, a wniosek o wznowienie został złożony po wniesieniu skarg na ostateczną decyzję administracyjną, ale przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie natomiast podstawę do wznowienia postępowania stanowi fakt, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane postanowienie dotyczące kosztów egzekucyjnych. Tak więc co do zasady jego wniosek o wznowienie postępowania zawiera inne zarzuty, niż skarga do sądu administracyjnego, która winna opierać się na obowiązującym stanie prawnym i może jedynie ewentualnie zawierać prośbę o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego przez Sąd, jeśli skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją danej regulacji prawnej, która stanowiła podstawę orzekania przez organ administracyjny. Zdaniem skarżącego DIS powinien, po wznowieniu postępowania, wystąpić do WSA w Gliwicach z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Za taką kolejnością rozstrzygania obu spraw przemawiają nie tylko przytoczone wyżej argumenty wynikające z przepisów prawa, ale również wzgląd na ekonomikę procesową i ochronę interesów stron. Jeśli bowiem podstawą do wznowienia postępowania jest stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów, to sprawa winna zostać rozstrzygnięta od początku przez organ administracji. WSA w Gliwicach może jedynie uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a ten sam efekt można osiągnąć szybciej i bez potrzeby angażowania Sądu, poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem i wydanie postanowienia uwzględniającego skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. 2.5. DIS postanowieniem z [...]r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu powołał się na wyrok NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 1087/15, w którym Sąd wyjaśnił, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może toczyć się jednocześnie w nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tego samego ostatecznego postanowienia. W tej sprawie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, dotyczącym legalności tego samego postanowienia. Sugerowane zawieszenie postępowania sądowego - mając na uwadze art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – nie ma podstaw prawnych. 3.1. W skardze pełnomocnik Burmistrza zarzucił naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, - art. 56 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wcześniejsze wniesienie skargi do sądu powoduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego wskutek wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem zaskarżonym do sądu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący podkreślił, że nie istnieje zależność pomiędzy rozstrzygnięciem skargi przez WSA w Gliwicach, a sposobem załatwienia sprawy po wznowieniu postępowania przez DIS, gdyż różne są zakresy obu spraw. W sprawie przed WSA w Gliwicach przedmiotem jest zasada odpowiedzialności za koszty postępowania egzekucyjnego, natomiast przedmiotem postępowania po jego wznowieniu, jest wysokość wszystkich kosztów postępowania egzekucyjnego, niezależnie od tego kto ma te koszty ponosić. Z powyższego wynika, że DIS powinien prowadzić postępowanie po jego wznowieniu, a w przypadku gdyby przed rozstrzygnięciem sprawy przez WSA, postanowienie z [...]r. zostało zmienione, wówczas zaistnieje podstawa do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego (zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dodał, że powołany przez DIS art. 56 p.p.s.a., zgodnie z którym - w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, dotyczy jedynie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z przepisu tego nie wynika natomiast obowiązek zawieszenia postępowania przez organ administracji w sytuacji, gdy WSA ma rozpoznać skargę na ostateczne postanowienie, co do którego wznowiono postępowanie. Zatem - w ocenie skarżącego - organ błędnie powołał się na art. 56 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania stanowi orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego zostało wydane postanowienie dotyczące kosztów egzekucyjnych. Ewentualna więc wadliwość postępowania i wydanego w nim orzeczenia nie jest powiązana z działaniem organu administracji (w niniejszej sprawie organu egzekucyjnego), ale z wadliwością podstawy prawnej tego działania, o której orzekł Trybunał Konstytucyjny. Tak więc co do zasady wniosek o wznowienie postępowania opiera się na innych zarzutach, niż skarga do sądu administracyjnego, która winna opierać się na obowiązującym stanie prawnym i może jedynie ewentualnie zawierać wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego przez Sąd, jeśli skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją danej regulacji prawnej, która stanowiła podstawę do orzekania przez organ administracyjny. Wskazano, że zgodnie z art. 272 p.p.s.a. również postępowanie sądowoadministracyjne może zostać wznowione na wniosek strony, jeśli Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W przypadku zatem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją będzie możliwe złożenie dwóch wniosków o wznowienie - jednego dotyczącego postępowania administracyjnego i drugiego - odnośnie do postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązujące przepisy nie określają wzajemnej relacji obu postępowań, w szczególności które z nich ma pierwszeństwo. Teoretycznie istnieją podstawy do zawieszenia obu postępowań - administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie wierzyciela, w takim przypadku należy dać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, a postępowanie sądowe zawiesić. 3.2. W odpowiedzi na skargę DIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. 5. Sporne zagadnienie dotyczy zbiegu dwóch postępowań zmierzających do wzruszenia tego samego ostatecznego aktu administracyjnego: - wszczętego wcześniej postępowania przed sądem administracyjnym oraz - wszczętego później nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tej problematyki Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., II OSK 1087/15 (Lex nr 2108435) i na wskazanej tam argumentacji oprze poniższe rozważania. Jednocześnie Sąd nie podziela zapatrywania wyrażonego w skardze, że wymieniony wyrok NSA zapadł na tyle w innej sytuacji prawnej, że nie pozwala to na adaptację stanowiska NSA na grunt tej sprawy. Sąd stwierdza bowiem, że NSA wypowiedział się co do zasady obowiązującej w razie zbiegu postępowania przed sądem administracyjnym i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego – które zmierzają do wzruszenia tego samego ostatecznego aktu administracyjnego. W tym przypadku Sąd orzekający podziela stanowisko, że zasadą jest zawieszenie jednego z tych postępowań – tego, które zostało uruchomione późnej. Zdaniem Sądu, to jest kluczowy element wspólny sytuacji prawnej, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie oraz w sprawie rozstrzyganej przez NSA wyrokiem z 18 maja 2016 r. Po drugie, niezasadnie skarżący twierdzi, że inne są przedmioty postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego postępowania wznowionego, w sytuacji, w której każde z nich dotyczy tego samego ostatecznego postanowienia. Nie dostrzega, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a jednocześnie orzeka w granicach danej sprawy. Zatem także w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd bierze pod uwagę przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a.), nawet z urzędu. 6. Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzygnął relacji dwóch postępowań, w odniesieniu do konfiguracji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte przed lub równolegle z wszczęciem postępowania administracyjnego. Uczynił to jedynie w odniesieniu do konfiguracji odmiennej, tj. takiej, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. W art. 56 p.p.s.a. przyjęto, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jest oczywiste, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej ostatecznej decyzji albo ostatecznego postanowienia. Negatywne następstwa tego stanu rzeczy, związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogą skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Należy też zauważyć niecelowość nakładania się na siebie ich biegów z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne z powodu załatwienia sprawy w innym trybie. Kolizję tę można i należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych. Ponadto, co najważniejsze, daje ono możność zakończenia postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania, ale wręcz będzie mogło być do tego wyniku dostosowane. Nie musi ono przy tym ograniczyć się do umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe ze względu na wzruszenie ostatecznego aktu administracyjnego w innym trybie, ponieważ może też przybierać postać merytoryczną - gdy tego rodzaju rozstrzygnięcia w tym innym trybie nie podjęto z różnych, niedających się z góry przewidzieć przyczyn, np. umorzenia postępowania sądowego z powodu cofnięcia skargi czy też odrzucenia skargi, które może nastąpić nawet po dłuższym czasie od jej wpłynięcia do sądu. Jednocześnie nie może umknąć uwadze, że jak trafnie przyjął organ, zawieszenie wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji albo postanowienia w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na tę samą decyzję lub postanowienie. W tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w podjętym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku czyni zadość wynikającemu z art. 170 p.p.s.a. wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu. Zbieg postępowania sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego postępowania nadzwyczajnego został na gruncie przepisów regulujących te postępowania rozstrzygnięty poprzez jednolity instrument procesowy polegający na zawieszeniu jednego z tych postępowań do czasu zakończenia drugiego z nich. Podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś postępowania sądowoadministracyjnego art. 56 p.p.s.a., który - jak już zauważono - dodatkowo zawiera zastrzeżenie, iż zawieszenie następuje, jeżeli skargę do sądu administracyjnego wniesiono po wszczęciu postępowania administracyjnego. Ustanawia on regułę określającą relację pomiędzy oboma postępowaniami oraz porządek, w jakim należy stosować te przepisy, tak by nie pozostawały one ze sobą w kolizji. Wskazuje ona, że pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, który został wcześniej uruchomiony. To postępowanie powinno być prowadzone i doprowadzić do rozstrzygnięcia ostatecznego lub - w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego – prawomocnego. Natomiast postępowanie późniejsze musi do tego czasu pozostawać w zawieszeniu i dopiero następnie może być podjęte i zakończone w sposób uwzględniający wynik postępowania wcześniejszego, tj. przez jego umorzenie, albo przez podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, jeżeli takiego rozstrzygnięcia w tym innym postępowaniu nie wydano. Konkludując przyjdzie stwierdzić, że DIS zasadnie zatem orzekł o zawieszeniu administracyjnego postępowania nadzwyczajnego, które zostało wszczęte już po tym, jak zainicjowano postępowanie sądowoadministracyjne - dotyczące tego samego ostatecznego postanowienia. Niewątpliwie nie naruszył przez to przepisów prawa, w szczególności powołanych w skardze regulacji określających przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. 7. Z tych powodów skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.