I SA/Gl 197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. C., zamieszkały w R. przy ul. [...], zwany dalej zamiennie "stroną", "zobowiązanym" lub "skarżącym", wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zwanego dalej "organem odwoławczym" lub "Kolegium", Nr [...]z dnia [...]r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C., zwanego dalej "Dyrektorem MZUiM", Nr [...]z dnia [...] r. uznające za bezzasadne zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wniesione na piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a" lub "ustawą egzekucyjną" oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor MZUiM "działający jako wierzyciel", uznał za bezzasadne zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wniesione w piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że w dniu 16 lipca 2010 r. pracownik MZUiM stwierdził, iż w strefie płatnego parkowania został zaparkowany samochód osobowy marki KIA o numerze rejestracyjnym [...], stanowiący własność zobowiązanego. Ponieważ nie została uiszczona opłata parkingowa, wystawiono zawiadomienie o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, która również nie została uiszczona. W dniu 24 października 2011 r. doręczono zobowiązanemu upomnienie, wzywając go do zapłaty opłaty dodatkowej pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Ze względu na bezskuteczność tego wezwania, Dyrektor MZUiM wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. zwanego dalej "organem egzekucyjnym"; przekazując temu organowi tytuł wykonawczy, wniósł o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. zobowiązany wniósł zarzut nieistnienia obowiązku. Dyrektor MZUiM uznał zarzut za bezzasadny, powołując się na dokumentację fotograficzną potwierdzającą fakt parkowania przedmiotowego pojazdu w dniu 16 lipca 2010 r. bez wystawionego dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty – co, jak wywiódł, czyni koniecznym uregulowanie opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej. Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. zobowiązany wniósł zażalenie na to postanowienie, szczegółowo opisując okoliczności parkowania wskazanym pojazdem w dniu 16 lipca 2012 r. Zarzucił niewłaściwe oznakowanie stref płatnego parkowania. Podkreślił, że parkował obok znaku parking "P", pod którym była umieszczona biała tabliczka z zaklejonym napisem "PŁATNY"; stojące w pobliżu samochody nie miały za szybą kart parkingowych i nie było parkometru. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu syntetycznie opisał przebieg postępowania. Kolejno, zacytował art. 23 § 1 i § 4 pkt 2, art. 27 § 1 pkt 9, art. 34 § 5, art. 17 § 1 i art. 18 up.e.a. Przywołując art. 57 § 1, § 4 i § 5 pkt 2 k.p.a. (stosowane w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio), Kolegium wskazało, że w okolicznościach sprawy jest obowiązane stwierdzić uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia. Skoro bowiem wydane w pierwszej instancji postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 10 stycznia 2013 r., to termin do złożenia zażalenia zaczął biec 11 stycznia 2013 r. i upłynął z dniem 17 stycznia 2013 r., który nie był dniem wolnym od pracy. Natomiast zażalenie zostało wniesione dopiero w dniu 21 stycznia 2013 r., a zatem po upływie ostatniego z wyznaczonej przez ustawodawcę liczby dni do dokonania tej czynności. Kolegium – odwołując się do przepisów art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a. - podkreśliło obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu nawet w przypadku jego nieznacznego przekroczenia. W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 18 grudnia 2013 r. i nakazanie Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia jego zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że zażalenie zostało przez niego nadane w Urzędzie Pocztowym w R. w dniu 16 stycznia 2013 r., a więc termin do wniesienia zażalenia został dochowany. Stwierdził, że przypuszcza, że Kolegium zostało wprowadzone w błąd przez MZUiM. Załączył oryginał potwierdzenia nadania przesyłki poleconej z dnia 16 stycznia 2013 r. Dodatkowo w piśmie z dnia 13 marca 2014 r. skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej uwzględnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, że podtrzymuje w całości swoje dotychczasowe stanowisko, po czym udzielił wyjaśnień pozostających z tym stanowiskiem w sprzeczności. Kolegium wskazało, że w toku postępowania administracyjnego nie odnalazło koperty, w której zażalenia miało być nadane na poczcie w dniu 16 stycznia 2013 r., a jedynie dowód jego doręczenia MZUiM w dniu 21 stycznia 2013 r. Mając na względzie treść skargi, do której dołączono dowód nadania przesyłki poleconej nr [...] z dnia 16 stycznia 2013 r., Kolegium pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. zwróciło się do Dyrektora MZUiM z prośbą o wyjaśnienie, czy wskazane potwierdzenie nadania przesyłki dokumentuje doręczenie MZUiM zażalenia, czy tez innego pisma zobowiązanego. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. Dyrektor MZUiM potwierdził, że ten dowód dokumentuje fakt nadania zażalenia na poczcie. Kolejno Kolegium opisało opieszałość MZUiM w przekazaniu akt sprawy oraz podejmowane w tym zakresie czynności ponaglające, wyjaśniając powód nie przekazania akt postępowania przed MZUiM łącznie z odpowiedzią na skargę. Końcowo Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak – ze względu na brak akt – nie było w stanie dokonać jego autokontroli. Dlatego wniosło o jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.". W następnym akapicie Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej opisano, w tym postanowieniu Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora MZUiM z dnia [...] r. uznające za bezzasadny zarzut zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a to zarzut nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczonej opłaty parkingowej. W myśl art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Stosownie do art. 34 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (§ 1). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie ( §2). Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie był wierzycielem obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu. W wyniku wystąpienia przez organ egzekucyjny do wierzyciela, zostało wydane postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela, uznające zarzut za nieuzasadniony, a Kolegium – na etapie badania wstępnego zażalenia na to postanowienie - stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. W zakresie nieuregulowanym w ustawie egzekucyjnej odnośnie do wymogów co do treści, formy oraz zasad rozpatrywania zażalenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 u.p.e.a.). W szczególności wskazać tu trzeba na art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale poświęconemu zażaleniom, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Również w związku z odesłaniem wynikającym z art. 18 u.p.e.a. przytoczyć trzeba treść normatywną zawartą w art. 57 § 1, § 4 i § 5 pkt 2 k.p.a.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (§ 1). Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (§ 4). Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (§ 5 pkt 2)". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia wywodząc, że skoro wydane w pierwszej instancji postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 10 stycznia 2013 r. (okoliczność bezsporna), to termin do złożenia zażalenia zaczął biec 11 stycznia 2013 r. (okoliczność bezsporna) i upłynął z dniem 17 stycznia 2013 r. (okoliczność bezsporna), który nie był dniem wolnym od pracy (okoliczność bezsporna). Natomiast zażalenie zostało wniesione dopiero w dniu 21 stycznia 2013 r. (okoliczność sporna), a zatem po upływie ostatniego z wyznaczonej przez ustawodawcę liczby dni do dokonania tej czynności. Ponieważ spór dotyczy daty wniesienia zażalenia, w pierwszej kolejności Sąd oceni ustalenia dokonane przez Kolegium w tym zakresie. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz późniejszych wyjaśnień organu odwoławczego, w aktach MZUiM brak koperty, w której skarżący nadał zażalenie. Kolegium w sposób nieuprawniony oparło ustalenia dotyczące terminowości zażalenia na treści prezentaty widniejącej na zażaleniu, na której umieszczono datę 21 stycznia 2013 r. W okolicznościach sprawy jest to data wpływu zażalenia do MZUiM, a nie data nadania (wniesienia) zażalenia. Natomiast skarżący przedstawił dowód nadania przesyłki poleconej w dniu 16 stycznia 2013 r. w Urzędzie Pocztowym w R., a więc w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Dyrektor MZUiM – na żądanie Kolegium – w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. jednoznacznie potwierdził, że ten dowód nadania pisma dokumentuje nadanie przedmiotowego zażalenia. Sąd stwierdza, że skarżący – powołując się na okoliczności wyżej opisane - zasadnie wskazuje, że w ich kontekście błędne jest ustalenie Kolegium dotyczące daty wniesienia zażalenia. Sąd stwierdza, że ustalenie dotyczące terminowości wniesienia zażalenia wymaga oceny jeszcze jednej okoliczności, która pozostała poza zakresem zainteresowania zarówno skarżącego, jak i Kolegium. Zgodnie z art. 17 § 1 zdanie 3 ustawy egzekucyjnej zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Podkreślić trzeba, że – w braku regulacji szczególnej - zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego także wówczas, gdy postanowienie wydał wierzyciel. W niniejszej sprawie strona nie wniosła zażalenia do organu egzekucyjnego, lecz do MZUiM i opisane wyżej ustalenia w zakresie terminowości wniesienia zażalenia, dotyczą wniesienia zażalenia do organu niewłaściwego. Jak wynika z akt sprawy w postanowieniu z dnia [...] r. Dyrektor MZUiM pouczył skarżącego, że na to postanowienie służy zażalenie, które wnosi się w terminie 7 dni od jego doręczenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu, który postanowienie wydał. Skarżący zastosował się do tego pouczenia i we wskazanym w pouczeniu terminie wniósł zażalenie do MZUiM. Sąd stwierdza, że już tylko w oparciu o zasady ogólne - zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadę udzielania stronom informacji (art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) – należałoby przyjąć, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie. Nadto wskazać trzeba na art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (§ 1). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (§ 2). Sąd stwierdza, że w okolicznościach badanej sprawy zażalenie wniesione do MZUiM, zostało wniesione "przed upływem przepisanego terminu", tj. przed upływem 7 dni od dnia doręczenia postanowienia z dnia 7 stycznia 2013 r. Na mocy fikcji prawnej regulowanej w art. 65 § 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie w oparciu o art. 18 u.p.e.a., zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.; co stanowi podstawę do usunięcia tego postanowienia z obrotu prawnego. Organ odwoławczy naruszył bowiem art. 134 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, w sytuacji, gdy zażalenie to – z powodów wyżej szczegółowo opisanych - zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niewątpliwie to naruszenie proceduralne nie tylko mogło, ale wręcz miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało zakończeniem postępowania zażaleniowego na etapie badania wstępnego i tamowało możliwość merytorycznego rozpoznania zażalenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna merytorycznie zażalenie skarżącego, uwzględniając wyżej sformułowaną ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a., zasądził zwrot kosztów postępowania.