I SA/Gl 202/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant starszy specjalista Anna Oklecińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej zwany: ZUS), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej zwana: strona lub skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. – dalej zwany: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm. – dalej zwana: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 52.660,09 zł. Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 21 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek, w tym na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od marca 2014 r. do listopada 2016 r. oraz od lipca 2017 r. do czerwca 2018 r., - ubezpieczenie zdrowotne za maj 2014 r., od lipca 2014 r. do lutego 2016, od maja 2016 r. do czerwca 2018 r., - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2014 r. do lutego 2016 r., od czerwca 2016 r. do marca 2017 r., od lipca 2017 r. do czerwca 2018 r. Swoje podanie wnioskodawca uzasadnił trudną sytuacją materialną i życiową. Jak wyjaśnił, [...] r. zamknął działalność gospodarczą prowadzoną od marca 2011 r. z powodu braku zamówień. Nie mógł wystąpić o ogłoszenie upadłości ze względu na brak masy upadłości oraz brak środków na koszty takiego postępowania. Oświadczył, że nie posiada żadnego majątku, co potwierdziły bezskuteczne czynności organu egzekucyjnego. Oprócz ZUS posiada zaległości także wobec kontrahentów, które stara się spłacać. Jednakże z uwagi na niskie dochody nie jest w stanie zaspokoić roszczeń. Do wniosku załączył oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym, według którego gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, miesięczne dochody małżonków wynoszą łącznie 4.171,07 zł netto, natomiast wydatki związane z utrzymaniem (czynsz oraz opłaty eksploatacyjne) 1.450 zł. Miesięczne zobowiązania w związku ze spłatą zadłużenia wynoszą łącznie 5.365,17zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania ZUS, decyzją z [...] r., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, 3, 3a i 3b oraz art. 32 u.s.u.s., odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 52 660,09 zł w tym za: - ubezpieczenie społeczne za okres 03/2014-02/2016, 04/2016-11/2016, 07/2017-06/2018 w łącznej kwocie 34.148,36 zł, w tym z tytułu składek (28.321,36 zł), odsetek (5.769 zł), kosztów upomnienia (58 zł); - ubezpieczenie zdrowotne za okres 05/2014, 07/2014-02/2016, 05/2016-06/2018 w łącznej kwocie 15.687,17 zł, w tym z tytułu składek (13.092,97 zł), odsetek (2.513 zł), kosztów upomnienia (81,20 zł); - Fundusz Pracy za okres 08/2014-02/2016, 06/2016-03/2017, 07/2017-06/2018 w łącznej kwocie 2.824,56 zł, w tym z tytułu składek (2.332,96 zł), odsetek (422 zł), kosztów upomnienia (69,60 zł). Motywując swoje stanowisko organ argumentował, że według zeznania PIT-36 o wysokości osiągniętego przez skarżącego dochodu w 2017 r., uzyskał on dochód z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 57.575,05 zł, co daje miesięcznie 4.797,92 zł. Miesięczny dochód żony wyniósł 2.153,40 zł. Koszty utrzymania, to 1.450 zł miesięcznie. Zadłużenie skarżącego w bankach wynosi 600 zł, u osób fizycznych 747,50 zł, egzekwowane przez komornika sądowego w kwocie 5.365,17 zł oraz inne zadłużenia w kwocie 6.165,17 zł. Odwołując się do przepisów art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365 – dalej zwane: rozporządzenie), według którego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek tylko wtedy, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności – organ stwierdził brak podstaw do umorzenia w/w należności. Organ przedstawił sytuację materialną, osobistą i zdrowotną skarżącego oraz jego żony wskazując, że z uzyskiwanych dochodów istnieje możliwość przymusowego dochodzenia zaległości składkowych, z poszanowaniem minimum egzystencji zobowiązanego. Mianowicie łączny stały dochód małżonków wynosi 4.171,07 zł netto miesięcznie, zaś minimum socjalne w 2018 r. (dane za wrzesień) dla 3 osobowego gospodarstwa pracowniczego to 2.886,90 zł, tj. 962,30 zł na osobę. Zatem dochód gospodarstwa domowego skarżącego jest znacząco wyższy niż minimum socjalne, co wyklucza stan ubóstwa. Organ ustalił także, przyjmując, że deklarowane koszty utrzymania mają stałą wysokość, że po ich opłaceniu do dyspozycji gospodarstwa domowego pozostaje kwota 2.721,07 zł, tj. 907,02 zł na osobę miesięcznie. To zaś oznacza, że udzielenie wnioskowanej ulgi – w świetle w/w regulacji prawnych - nie jest zasadne. Szczególnie, że w stosunku do skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia, a tym samym wydłuża okres możliwości dochodzenia należności, co jest ustawowym obowiązkiem ZUS. Podaniem z 23 kwietnia 2019 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że aktualnie spłaca zadłużenie względem ZUS rozłożone na raty do marca 2024 r. (kwota łączna 31.526,16 zł), gdzie rata miesięczna wynosi średnio 500 zł. Spłaca również, do grudnia 2019 r., koszty egzekucyjne w kwocie 70 zł miesięcznie, a nadto inne nie spłacane dotąd zobowiązania, w tym składki od pracowników, których umorzyć nie można z uwagi na brak podstaw prawnych. Akcentuje, że nie jest w stanie spłacać należności w kwocie większej niż zarobki. Dodaje, że ma na utrzymaniu rodzinę i ponosi koszty mieszkania. Organ pismem z [...] r. poinformował stronę o przepisach prawa dotyczących ulg w spłacie zobowiązań wobec ZUS oraz wezwał do przedstawienia dowodów potwierdzających okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości. Pismo to skarżący pozostawił bez reakcji. Zaskarżoną decyzją z [...] r. ZUS, działając jako organ II instancji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał jego analizy i oceny na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia, akcentując, że wskazane w tych przepisach przesłanki umorzenia należności wobec ZUS, odsetek oraz kosztów upomnienia, stanowią katalog zamknięty, przy czym nawet zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nie determinuje podjęcia decyzji o udzieleniu ulgi. Przedstawiając sytuację faktyczną skarżącego na tle przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ w szczególności wskazał, że skarżący nie przedłożył żadnych dowodów z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe. Nie wykazał też, aby nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, czy umorzonym postępowaniu upadłościowym. Dalej organ podał, że wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W dniu [...] r. nastąpiło wykreślenie skarżącego z rejestru działalności gospodarczej, jednakże nie wystąpił całkowity brak majątku. Według ZUS skarżący od [...] r. podjął pracę na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze, a podstawa wymiaru składek za październik 2019 r. wynosi 5.095 zł brutto, tj. około 3.680 zł netto. Nie ustalono przy tym braku możliwości dochodzenia zaległości przez organy egzekucyjne, a przeciwnie – takie postępowanie jest prowadzone przez ZUS i brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ wyczerpane, a dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego dochodzenia. Organ nie dopatrzył się także zaistnienia przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia. W szczególności zwrócił uwagę, że w prezentowanej argumentacji skarżący nie powoływał się na swoje problemy zdrowotne. Poinformował wprawdzie, że żona choruje na [...] oraz posiada III grupę inwalidzką, jednak nie wykazał, aby ta sytuacja pozbawiała go możliwości osiągania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Nie wykazał też konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Co więcej, zarówno skarżący jak i żona pracują na pełnym etacie. Jak dalej argumentował organ, skarżący od [...] r. pracuje na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, a podstawa wymiaru składek za październik 2019 r. wynosi 5095 zł brutto ok. 3.680 zł netto). Żona osiąga dochód w wysokości 2.153,40 zł netto miesięcznie z tytułu umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Od lipca 2019 r. dochód trzyosobowej rodziny wzrósł o 500 zł, z uwagi na zasiłek celowy przysługujący na każde dziecko. Dochód gospodarstwa domowego wynosi więc łącznie 6.333,40 zł netto i jest znacznie wyższy od minimum socjalnego, które za II kwartał 2019 r. dla 3-osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 3.039,27 zł. Osiągane dochody pozwalają na pokrycie czynszu – 750 zł, opłat eksploatacyjnych - 500 zł oraz innych wydatków - 200,00 zł. W tym stanie rzeczy, uwzględniając publicznoprawny charakter należności, organ dostrzega możliwości wyegzekwowania długu i nie widzi podstaw do jego umorzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący podniósł, że nie zgadza się wydaną decyzją. Obecnie nie jest w stanie spłacać kolejnej raty (w ramach porozumienia z ZUS do [...] r.) w sytuacji, gdy spłaca jeszcze zobowiązania na rzecz komornika sądowego - łącznie wszystkie te spłaty to około 800 zł. Dodał, że spłaca również inne należności komornicze. W tej sytuacji odmowa umorzenia nie daje mu szans na spłacenie choćby już ustalonych rat. Zdaniem skarżącego zaległe składki są kwotami odkładanymi na jego koncie prywatnym na jego przyszłą emeryturę, stąd nie rozumie, dlaczego ZUS nie chce ich umorzyć i powołuje się na publiczny charakter tych składek. Końcowo skarżący podniósł, ze nieudzielenie wnioskowanej ulgi przyczyni się do znacznego pogorszenia jego statusu życiowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie zadecydowały o tym przedstawione w niej argumenty. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.– dalej zwana: p.p.s.a.), w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 52 § 1 - 3 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (...). Jak wynika z powyższych regulacji, postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte, dopóki toczy się postępowanie administracyjne lub nie zostały wyczerpane środki weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi stanowi warunek jej dopuszczalności. Innymi słowy, skuteczne wniesienie skargi wymaga wyczerpania środka zaskarżenia, którym w rozumieniu p.p.s.a. jest zwyczajny środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jest nim także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże w tym przypadku prawo wyboru zostało pozostawione stronie. Mianowicie może ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu administracji albo wnieść skargę do sądu na decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jeżeli strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę do sądu administracyjnego może wnieść po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ. W tej sprawie strona skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji (...) w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie (...) nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). O prawie do złożenia w tym terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ I instancji poinformował stronę w uzasadnieniu swojej decyzji. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że pierwszoinstancyjna decyzja ZUS z [...] r. nr [...] została doręczona stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Stosownie do art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (z uwagi na nieobecność adresata) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa wyżej, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Analiza sposobu doręczenia decyzji organu I instancji pokazuje, że operator pocztowy, z powodu niemożności doręczenia decyzji adresatowi, pozostawił w dniu [...] r. zawierającą tę decyzję przesyłkę, na okres 14 dni, w Urzędzie Pocztowym, zawiadamiając o tym adresata informacją (awizo) pozostawioną w jego oddawczej skrzynce pocztowej. Z powodu niepodjęcia przesyłki, ponowne awizo pozostawiono [...] r. Ponieważ przesyłki adresat nie podjął, [...] została zwrócona nadawcy (organowi) i włączona do akt sprawy (karta 62). W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że doręczenie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. nastąpiło [...] r. (środa). Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał zatem [...] r. (środa). Tymczasem odwołanie zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego [...] r. (wpływ do organu: [...] r.). Nastąpiło to zatem po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że termin powyższy ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że czynność procesowa, dla której termin ten ustanowiono, dokonana po tym terminie, nie może być skuteczna. Po stwierdzeniu niedotrzymania terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy nie może merytorycznie rozpatrzyć odwołania, ale ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi (odrębną kwestią jest przywrócenie uchybionego terminu). Uchybienie terminu nie jest ani oceniane, ani stopniowane. Stąd także nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie. W tym stanie rzeczy, skoro odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie zostało wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, lecz z uchybieniem powyższego terminu, to taka sytuacja determinuje uznanie, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna. To zaś oznacza, że stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy winien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem, zamiast tego, organ wydał decyzję merytoryczną. Podkreślić trzeba, że w kwestii uznania zachowania terminu ustawowego dla wniesienia odwołania nie jest dopuszczalne stosowanie jakiejkolwiek uznaniowości. Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo musi poprzedzać postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi tego, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, określanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne, a ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Wobec powyższego, skoro odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu i organ odwoławczy nie miał prawnych podstaw do jego rozpoznania, to nie zostały wyczerpane zwykłe środki zaskarżenia decyzji, o których mowa w art. 52 p.p.s.a. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja organu podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.