I SA/Gl 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 - dalej "u.s.u.s."), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia Z. G. (dalej "strona" lub "zobowiązany") należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy wraz z naliczonymi odsetkami za zwłokę. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] roku zobowiązany złożył do organu wniosek o umorzenie należności z tytułu własnego ubezpieczenia społecznego za okres od listopada 1996 roku do grudnia 1998 roku, zatrudnionych pracowników za okres od stycznia 1996 roku do grudnia 1997 roku oraz zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej za okres od lipca do sierpnia 1995 roku oraz za listopad 1995 roku. Wniosek o udzielenie ulgi zobowiązany umotywował trudną sytuacją finansową jak również złym stanem zdrowia. Wskazał, że utrzymuje się z niskiego świadczenia rentowego, którego wysokość nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, ponosi znaczne koszty związane z zakupem leków oraz posiada także zobowiązania wobec innego wierzyciela, tj. organu podatkowego. Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek : – za zatrudnionych pracowników oraz zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej, tj.: – konto pracownicze za okres od 1/1996 r. do 12/1997 r. – składki 49.123,54 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w kwocie 200.372 zł; – konto agencyjne za okres od 7/1995 r. do 11/1995 r. – składki 957,60 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 4.449 zł; – za osobę prowadzącą działalność płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie, tj.: – konto osobiste za okres od 11/1996 r. do 12/1998 r. – składki 7.040,44 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w kwocie 23.989 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek zobowiązany podniósł, że jego zła sytuacja finansowa spowodowana jest tym, że przez 15 lat cierpiał na zaburzenia psychiczne, a nieopłacenie składek spowodowane było brakiem zapłaty ze strony kontrahentów. Wskazał, że z uwagi na swój wiek, stan zdrowia oraz wieloletnie wyłączenie zawodowe nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Podkreślił, że WSA w Gliwicach mając na uwadze jego sytuację życiową "umorzył zaległości podatkowe względem Urzędu Skarbowego". Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ rentowy, powołując się na treść art. 32, art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 roku, nr 141, poz. 1365) wskazał, że w przypadku zobowiązanego nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności składek ubezpieczeniowych, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 oraz 6 u.s.u.s. Dalej zaakcentował, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zobowiązany nie prowadzi działalności gospodarczej oraz, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jedynym dochodem zobowiązanego jest świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 868,48 złotych. Świadczenie to obciążone jest egzekucją administracyjną (217,12 zł miesięcznie). Następnie organ wskazał, że same koszty związane z opłatami na mieszkanie (bez kosztów związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych) przekraczają wysokość dochodu gospodarstwa domowego zobowiązanego, który nie określił źródła ich finansowania. Dalej ZUS wskazał, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wydający decyzję uznał, iż w przedmiotowej sprawie zobowiązany nie wykazał zaistnienia szczególnej okoliczności przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległych składek w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. W konkluzji uzasadnienia decyzji ZUS stwierdził, że w przypadku zobowiązanego nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności zadłużenia; nie zachodzą także dostateczne przesłanki uzasadniające umorzenie należności tytułu składek, które to przesłanki określono w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : 1) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 86 K.p.a. – poprzez nieprzesłuchanie skarżącego, w sytuacji gdy organ wskazał na niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczące sytuacji finansowej gospodarstwa domowego zobowiązanego, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności poprzez przesłuchanie skarżącego mogło doprowadzić do ustalenia przez organ zaistnienia okoliczności braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co mogło z kolei stanowić podstawę do umorzenia w całości należności z tytułu składek skarżącego; 3) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż sytuacja zdrowotna skarżącego umożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej, podczas gdy w rzeczywistości udokumentowana choroba psychiczna zobowiązanego, której wyleczyć się nie da i jego udokumentowane schorzenia w zakresie zdrowia fizycznego realnie uniemożliwiają mu znalezienie jakiejkolwiek pracy, co uzasadnia przyjęcie zaistnienia po stronie skarżącego okoliczności o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia i daje możliwość umorzenia w całości należności z tytułu składek; 4) art. 7 K.p.a. – poprzez rozstrzygnięcie sprawy w decyzji uznaniowej przy nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela korelującego z interesem społecznym i w konsekwencji odmówienie skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w całości; 5) art. 189 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zobowiązany, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że obowiązkiem organu jest wykazanie, na jakiej podstawie opiera wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec dłużnika postępowanie egzekucyjne jest w toku, gdyż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę. Wskazał, że "w sprawach o umorzenie zaległości podatkowych organ ocenia aktualną (na datę podejmowania rozstrzygnięcia) sytuację życiową, w tym majątkową wnioskodawcy. Spekulacje organu dotyczące możliwości podjęcia pracy, w kontekście możliwości uzyskania dochodu i spłaty zaległości, nie mogą mieć wpływu na ocenę aktualnej sytuacji materialnej. Organ nie może oceniać możliwości płatniczych zobowiązanego zakładając istnienie hipotetycznych dochodów". Skarżący podniósł, że cierpi na długotrwałą chorobę psychiczną oraz na schorzenia natury fizycznej, co pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodów z tytułu pracy, która z kolei umożliwiałaby mu opłacenie zaległych składek. Podkreślił także, że organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji, czego w rozpatrywanej sprawie nie dokonał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając że otrzymywana przez niego renta nie wystarcza na wykupienie wszystkich lekarstw zapisanych mu przez prowadzących go lekarzy. Wskazał, że jego zdaniem, spełnia wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia mu w całości należności z tytułu nieopłaconych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stronie skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy wraz z naliczonymi odsetkami za zwłokę. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odnotować należy, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 978/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w ww. wyroku i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nim zawartą. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z dnia [...] roku, nr [...], mocą której organ rentowy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] roku, nr [...], którą na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek : – za zatrudnionych pracowników za okres od 1/1996 r. do 12/1997 r. – składki 49.123,54 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w kwocie 200.372 zł; – za zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej za okres od 7/1995 r. do 11/1995 r. – składki 957,60 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 4.449 zł. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja obejmuje ten sam okres i te same wartości, co decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, a to oznacza, że organ orzekł dwukrotnie poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz odmowę umorzenia należności. Jak bowiem wynika z analizy treści obu decyzji – wspartej analizą załączonej do akt administracyjnych informacji o stanie należności zobowiązanego – składają się na nie należności w wysokości 49.123,54 zł (składki z tytułu zatrudnionych pracowników) oraz w wysokości 957,80 zł (składki z tytułu zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej).Te należności ujęte zostały w obu decyzjach, zarówno tej odmawiającej wszczęcia postępowania jak i odmawiającej udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości składkowych. Inaczej rzecz ujmując, zaskarżona decyzja merytoryczna w części dotyczy składek, co do których organ orzekł już inną decyzją o charakterze formalnym, kończącą postępowanie w sprawie. Jak już bowiem wyżej podniesiono, w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] r., którą ZUS odmówił wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu tych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - stwierdzając przyczynę uniemożliwiającą orzekanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Również w tej sprawie skarżący złożył skargę, a sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem tut. Sądu z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 226/17 (Sąd uchylił decyzję wydaną w przez ZUS w drugiej instancji). Stwierdzić zatem należy (podobnie jak w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 226/17) że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na dwie odrębne sprawy administracyjne i wydał dwa konkurencyjne wobec siebie rozstrzygnięcia. W decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek co do których odmówił wszczęcia postępowania - odmówił ich umorzenia. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Podkreślenia wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie może się ostać się w obrocie prawnym. Przedwczesna na tym etapie jest ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 K.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Organ powinien dokonać również wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy i ocenić je zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.