I SA/Gl 226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 963 - dalej "u.s.u.s."), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...], którą organ ten odmówił Z. G. (dalej "strona" lub "zobowiązany") wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników i pracowników agencyjnych. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] roku zobowiązany złożył do organu wniosek o umorzenie należności z tytułu własnego ubezpieczenia społecznego za okres od listopada 1996 roku do grudnia 1998 roku, zatrudnionych pracowników za okres od stycznia 1996 roku do grudnia 1997 roku oraz zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej za okres od lipca do sierpnia 1995 roku oraz za listopad 1995 roku. Jako podstawę prawną wnioskowanego umorzenia zobowiązany wskazał art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 roku, nr 141, poz. 1365). Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek : – za zatrudnionych pracowników za okres od 1/1996 r. do 12/1997 r. – składki 49.123,54 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w kwocie 200.372 zł; – za zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej za okres od 7/1995 r. do 11/1995 r. – składki 957,60 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 4.449 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek zobowiązany podniósł, że jego zła sytuacja finansowa spowodowana jest tym, że przez 15 lat cierpiał na zaburzenia psychiczne, a nieopłacenie składek spowodowane było brakiem zapłaty ze strony kontrahentów. Wskazał, że z uwagi na swój wiek, stan zdrowia oraz wieloletnie wyłączenie zawodowe nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Podkreślił, że WSA w Gliwicach mając na uwadze jego sytuację życiową "umorzył zaległości podatkowe względem Urzędu Skarbowego". Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ rentowy w pierwszej kolejności, powołując się na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazał, że regulacje prawne będące podstawą wniosku zobowiązanego nie mogą stanowić podstawy prawnej umorzenia należności z tytułu składek za pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę oraz umów agencyjnych. Przepisy te umożliwiają bowiem umorzenie należności z tytułu składek jedynie naliczonych za osoby prowadzące działalność gospodarczą (składki za własne ubezpieczenie). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei na podstawie art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy K.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS w tych przypadkach wydaje decyzję. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : 1) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy – poprzez błędne zastosowanie przy rozpoznaniu podania skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę oraz umów agencyjnych przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w miejsce pominiętych przepisów art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s., co w konsekwencji doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania sprawy, w sytuacji, w której konieczność takiego rozpoznania zachodziła i brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania; 2) przepisów postępowania, tj. art. 61a K.p.a. – poprzez bezzasadne przyjęcie przez organ, że postępowanie nie może być wszczęte na skutek braku możliwości ubiegania się przez skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, w sytuacji gdy możliwość taka istnieje w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s.; 3) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zobowiązany, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że organ administracji związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ nie może z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji żądania. Nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły warunki dla odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a., albowiem nie zachodził oczywisty brak podstaw do wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy sprawa powinna zostać rozpoznana merytorycznie w oparciu o pominięte przez organ przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając że otrzymywana przez niego renta nie wystarcza na wykupienie wszystkich lekarstw zapisanych mu przez prowadzących go lekarzy. Wskazał, że jego zdaniem, spełnia wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia mu w całości należności z tytułu nieopłaconych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek : – za zatrudnionych pracowników za okres od 1/1996 r. do 12/1997 r. – składki 49.123,54 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w kwocie 200.372 zł; – za zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej za okres od 7/1995 r. do 11/1995 r. – składki 957,60 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 4.449 zł. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61a K.p.a. oraz art. 83b ust. 1 i art. 123 u.s.u.s. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odnotować należy, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyrokach z dnia 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 763/16, z dnia 10 stycznia 2017 o sygn. akt I SA/Gl 844/16 oraz z dnia 28 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 1445/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w ww. wyrokach i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nich zawartą. Zgodnie z treścią art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a ww. ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej rozporządzenie). Badając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z dnia [...] roku, nr [...], mocą której organ rentowy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] roku, nr [...], którą na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust 1 – 3 i ust. 3a u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek : – za zatrudnionych pracowników za okres od 1/1996 r. do 12/1997 r. – składki 49.123,54 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w kwocie 200.372 zł; – za zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej za okres od 7/1995 r. do 11/1995 r. – składki 957,60 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 4.449 zł. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja obejmuje ten sam okres i te same wartości, co decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, a to oznacza, że organ orzekł dwukrotnie poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz odmowę umorzenia należności. Jak bowiem wynika z analizy treści obu decyzji – wspartej analizą załączonej do akt administracyjnych informacji o stanie należności zobowiązanego – składają się nie należności w wysokości 49.123,54 zł (składki z tytułu zatrudnionych pracowników) oraz w wysokości 957,80 zł (składki z tytułu zatrudnionych pracowników na podstawie umowy agencyjnej).Te należności ujęte zostały w obu decyzjach, zarówno tej odmawiającej wszczęcia postępowania jak i odmawiającej udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości składkowych. Jak już bowiem wyżej podniesiono, w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] r., którą ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu tych składek. Również w tej sprawie skarżący złożył skargę, a sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem tut. Sądu z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 225/17 (Sąd uchylił decyzję wydaną w przez ZUS w drugiej instancji). Stwierdzić zatem należy (podobnie jak w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 225/17) że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na dwie odrębne sprawy administracyjne i wydał dwa konkurencyjne wobec siebie rozstrzygnięcia. W decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek co do których odmówił ich umorzenia - odmówił wszczęcia postępowania. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Podkreślenia wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie może się ostać się w obrocie prawnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 K.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Również zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.