I SA/Gl 257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), del. Sędzia SO Dorota Kozłowska, Sędzia WSA Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) orzeka, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 123. art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 – dalej określanej skrótem "kpa") oraz art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. , poz. 1015 z późn. zm. – dalej określaną skrótem "u.p.e.a.") po rozpatrzeniu zażalenia J.W., zam. Ł. ul. [...] – dalej określanym "zobowiązanym"" lub "skarżącym" na postanowienie nr [...] z dnia [...] w sprawie zarzutu na prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] postępowanie egzekucyjne obejmującego należność z tytułu poniesionych kosztów za udostępnienie informacji publicznej na kwotę [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w dniu 15 listopada 2013r. wpłynął za pośrednictwem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. zarzut J.W. na prowadzone postępowanie egzekucyjne obejmujące należności z tytułu poniesionych kosztów za udostępnienie informacji publicznej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] wierzyciel uznał zarzut za bezzasadny. Rozpoznając zażalenie nie znaleziono również podstaw do zmiany rozstrzygnięcia z dnia [...]. Wojewoda [...] podniósł, że zobowiązany na wniosek z dnia 28 lutego 2013r. otrzymał drogą pocztową kopie wnioskowanych dokumentów wraz z fakturą VAT nr [...] na kwotę [...] zł. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W ocenie organu obowiązek zapłaty powstałych kosztów obciąża zobowiązanego a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 33 pkt 1 i 10 u.p.e.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany zarzucił wierzycielowi, że wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 25 września 2013r. nr [...] dotyczący niezapłaconych kosztów udzielenia informacji publicznej jest niezgodny z prawdą. Jak podniósł, pismem z 4 lutego 2013 r. wystąpił do Wojewody [...]ego o przesłanie zanonimizowanych kserokopii decyzji administracyjnych podpisanych lub parafowanych przez Ł.F w okresie, w którym pełnił on funkcję Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego. Pismem z 26 marca 2013 r. Wojewoda [...] poinformował skarżącego o kosztach sporządzenia ww. kserokopii dokumentów i poprosił o potwierdzenie zlecenia wykonania tych kserokopii. Pismem z 28 lutego 2013r. skarżący poinformował organ, że potwierdzenie zlecenia kosztów wykonania kserokopii zostanie przekazana odrębnym pismem, po wskazaniu sposobu dokonania ww. płatności. Do takiego potwierdzenia nigdy jednak nie doszło o czym wierzyciel został poinformowany pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. oraz zwrotem niezamówionych materiałów. Dalej, skarżący zaakcentował, że obciążenie kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powstaje z mocy prawa, jak Wojewoda [...] zaznaczył w tytule wykonawczym, a wymaga wydania odrębnego postanowienia. Dopiero to postanowienie kreuje obowiązek uiszczenia sumy stanowiącej koszty udzielenia informacji. W tym zakresie powołał się na pogląd WSA w Olsztynie zawarty w wyroku z 22 grudnia 2011 r. I SA/Ol 481/11, zgodnie z którym "Nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze sposobem udostępnienia informacji publicznej łub koniecznością jej przekształcenia w inną formę, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 i art. 265 K.p.a.". Tymczasem Wojewoda [...] takiego postanowienia nie wydał, co z kolei oznacza, iż obowiązek określony tytułem wykonawczym nie istnieje. Ponadto, tytuł wykonawczy wadliwie określa podstawę prawną obowiązku, który – wbrew twierdzeniu wierzyciela – nie powstaje z mocy prawa. Tym samym za zasadne uznał zarzuty naruszenia przez wierzyciela art. 33 pkt 1 i 10 u.p.e.a. Skonstatował, że uznanie zarzutów za bezzasadne w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do prowadzenia egzekucji (brak postanowienia określającego zobowiązanie) jest naruszeniem obowiązujących przepisów w stopniu rażącym. Postępowanie takie oznacza, iż organ administracji może w każdej chwili wydać tytuł egzekucyjny i ścigać obywatela za nieistniejące zobowiązania - bez żadnych podstaw. Za całkowicie nieuprawnione uznał twierdzenia organu administracji, iż ma on bezwzględny obowiązek udzielenia informacji nawet w sytuacji, gdy skutkuje to poniesieniem kosztów, na które uprawniony nie wyraził zgody. Przy takim rozumieniu obowiązujących przepisów traci sens norma art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym należy powiadomić wnioskującego o wysokości kosztów. Organ administracji miał więc obowiązek wyjaśnić, czy wnioskodawca zgadza się na koszty w tej wysokości przed udzieleniem informacji. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...].; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa; 4. wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadnił faktem, iż egzekwowana kwota stanowi prawie połowę miesięcznych jego dochodów i jej ściągnięcie spowoduje brak możliwości utrzymania jego rodziny, a to wszystko w sytuacji, gdy organ egzekwując przedmiotowe roszczenie działa absolutnie bez podstawy prawnej. W wypadku egzekucji roszczenia, nawet po odzyskaniu wyżej wymienionej kwoty w późniejszym terminie, skutki braku aktualnych środków utrzymania nie będą mogły być odwrócone. Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), obejmuje m.in. w punkcie 3 postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tego rodzaju akt został zaskarżony rozpoznawaną skargą. Wymaga zaakcentowania, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi z kolei art. 133 § 1 sądowej ustawy procesowej sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy. Zacytowanie powyższych przepisów w badanej sprawie wiąże się przede wszystkim z uchybieniem organu dotyczącym kompletności przekazanych Sądowi akt egzekucyjnych. Przede wszystkim nie jest możliwe wykonanie ciążącego na Sądzie obowiązku (art. 134 § 1 p.p.s.a.) skoro w aktach sprawy brakuje dokumentów, na które powołują się obie strony, w tym stanowiącego podstawę prowadzonej egzekucji tj. tytułu wykonawczego. Brakuje także upomnienia, które jest dokumentem niezbędnych w sytuacji, gdy egzekucja prowadzona jest z mocy prawa, na którą to okoliczność w niniejszej sprawie powołuje się zarówno skarżący jak i Wojewoda [...]. Wskazane uchybienie samo w sobie stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przyjmując jednak, że podstawowy spór prawny dotyczy możliwości egzekwowania należności z tytułu opłaty za koszty udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie informacji publicznej, przyjdzie wskazać, że problem charakteru prawnego aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej stanowił przedmiot orzekania zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analiza tego orzecznictwa wskazuje, że ukształtowały się dwa poglądy w tej materii. Jeden przyjmujący, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, dostępne na http.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyżej wskazanym postanowieniu NSA wywiódł ponadto, że: - stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; - nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Wskazane orzeczenie ukształtowało najnowszą linię orzeczniczą będącą w opozycji zarówno do dotychczasowego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny. Wypada bowiem wskazać, że w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. WSA w Olsztynie wyraził pogląd, że "nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością jej przekształcenia w inną formę, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 i art. 265 kpa". Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 407/07 (oba dostępne na http.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ostatnim z wymienionych wyroków, WSA w Krakowie wywiódł, że "realizacja obowiązku strony odnośnie uiszczenia spornych kosztów, jak też uprawnienia organu do ich pobrania, nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie" lecz podlegający kontroli strony i mogący stanowić podstawę do sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego akt". Zauważył, że "zgodzić należy się z twierdzeniem, że jedyny prawnie dopuszczalny sposób wykazania i naliczenia rzeczywiści poniesionych dodatkowych kosztów, stanowi postanowienie wydane w oparciu o art. 265 kpa". W pierwszym z poglądów, sądy wskazują ponadto, iż wyznaczenie dodatkowych kosztów następuje w drodze aktu określającego obowiązek wynikający z przepisów prawa. Sądy podkreślają, iż pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 udip pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargę do sądu administracyjnego. Sprawą opłat za udostępnienie informacji publicznej zajmował się także Sąd Rejonowy K., który w wyroku z dnia [...], sygn. akt [...] oddalił powództwo organu, stwierdzając, że "(...) ustalenie na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji opłaty za udostępnienie informacji publicznej, odbywa się w trybie postępowania administracyjnego – postanowienie, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego". W literaturze przedmiotu akcentuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa, w jakim trybie i formie następuje ustalenie opłaty z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Za dominujący uznać należy pogląd wskazujący na możliwość analogicznego zastosowania przepisów kpa. Stanowisko to oparte jest na dopuszczalności stosowania analogii w odniesieniu do przepisów prawa procesowego (w szczególności przepisów postępowania administracyjnego) [E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 150-152; J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 213 218]. Zgodnie z tym poglądem ustalenie opłaty następuje zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 64]. Takie też stanowisko zaprezentował S. Szuster w komentarzu do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej (System Informacji Prawnej LEX). Przechodząc do istoty sporu tj. do możliwości egzekwowania spornej należności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w punkcie wyjścia Sąd wyraża pogląd, że przyjęta przez organ/wierzyciela podstawa egzekucji tj. z mocy prawa nie znajduje uzasadnienie w regulacjach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy nie zawierają bowiem sformułowania, że egzekucja wyżej wskazanych opłat następuje w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ulega jednakże w ocenie Sądu wątpliwości fakt, że sporna opłata mieści się w kategorii obowiązków podlegających egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 tj. jako należność pieniężna, inna niż wymienione w pkt 1 i 2 a pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wymaga także zaakcentowania, że zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Analiza ostatniego z wymienionych przepisów na kanwie badanej sprawy prowadzi do wniosku, że wierzyciel/Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy pomimo, że nie została spełniona żadna z przesłanek zawartych w tym przepisie, przy przyjęciu, że opłata ta nie powstaje z mocy prawa. W niniejszej sprawie wystawienie tytułu wykonawczego – w świetle powołanych regulacji prawnych – należy uznać za przedwczesne. Taka konstatacja przesądza o konieczności uwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a. W opisanej powyżej sytuacji pozostała do rozstrzygnięcia kwestia określenie prawnej formy egzekwowanego obowiązku. Skład orzekający w niniejszej sprawie – biorąc pod uwagę regulacje art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wykluczającej możliwość zastosowania ich jako podstawy egzekucji) a także art. 2 § 1 pkt 3 i art. 3 § 1 u.p.e.a. stoi na stanowisku, że wystawienie tytułu wykonawczego winno być poprzedzone procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym wnioskodawca winien zostać poinformowany w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielonej informacji publicznej. Po wyczerpaniu w/w trybu podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (przy braku możliwości wydania postanowienia) stanowiłby art. 265 kpa., zgodnie z którym wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Wydaje się – w ocenie Sądu – że taki tryb postępowania wierzyciela zabezpieczyłby zarówno prawo wnioskodawcy do nadzoru sądowego nad prawidłowością określenia tych kosztów, a także interes organu poprzez możliwość wystawienia tytułu wykonawczego w oparciu o art. 265 § 1 kpa., po wyczerpaniu/lub upływie terminu do wyczerpania procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznaje, że bez zmian ustawowych w tym przedmiocie nie ma innej prawnej możliwości dochodzenia tych opłat. Ma też świadomość, że taki sposób dochodzenia w trybie administracyjnej egzekucji tychże opłat opiera się na założeniu doktrynalnym, że analogia w stosowaniu przepisów prawa procesowego zwłaszcza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest prawnie dopuszczalna. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] – przed wystawieniem tytułu wykonawczego – wyczerpie powyżej wskazany tryb a następnie, po uprzednim wezwaniu do dobrowolnego uregulowania należności pod rygorem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej wystawi tytuł wykonawczy. Z powodów wyżej wskazanych Sąd uchylił zaskarżone postanowienie działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. W oparciu o art. 152 orzeczono o braku możliwości wykonania zaskarżonego postanowienia a o art. 200 o kosztach postępowania sądowego.