I SA/Gl 258/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, , po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych p o s t a n a w i a odrzucić skargę Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. odmówił wyłączenia spod egzekucji prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego o nr [...] prowadzonego przez "A" Oddział [...] "B" S.A. w Ł. dla J. W. – Ł. i K. Ł. oraz rachunek o nr [...] prowadzonego przez "C" Oddział [...] "B" S.A. w Ł. dla J. W. – Ł. i K. Ł., zajętych na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] wystawionych w dniu [...] 2006 roku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.. W wyniku zażalenia K. Ł., Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] uchylił w całości postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. i zwolnił w/w rachunki bankowe spod zajęcia. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S.. W pisemnej odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot niewłaściwy wskazując, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponieważ Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., działającemu jako organ egzekucyjny, od wydanego przez siebie postanowienia środek taki nie przysługiwał, to zgodnie z powyższą regulacją nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. podlega odrzuceniu jako wniesiona przez nieuprawniony do tego podmiot. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Brak legitymacji jest bowiem podstawą do odrzucenia skargi, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Treść art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że co do zasady uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Inne podmioty w świetle treści art. 50 § 2 zdolne są do wnoszenia skarg o tyle o ile uprawnienie to wynika z odrębnych ustaw. Reguła przyznająca prawo do wnoszenia skargi co do zasady każdemu nie jest jednak bezwarunkowa. Słusznie wskazuje Dyrektor Izby Skarbowej w K., że przepisem limitującym to uprawnienie jest chociażby art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że skargę można wnieść do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia o ile przysługiwały one w konkretnej sprawie. Podkreślenia wymaga fakt, że treść powyższego przepisu wskazuje, iż skarga do sądu może być wniesiona jedynie "we własnej sprawie". Uznać także należy, że w świetle powyższego artykułu możliwość wniesienia skargi powiązana została niejako z uprawnieniem do zaskarżenia przez określony podmiot decyzji lub postanowienia organu w toku postępowania administracyjnego. Niezbędna jest zatem analiza przepisów dotyczących środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też – jak w niniejszej sprawie – postępowaniu egzekucyjnym. Przepis art. 40 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( j.t. Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą egzekucyjną stanowi, że na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie odmowy wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego przysługuje zażalenie osobie, o której mowa w art. 38 § 1, tj. roszczącemu sobie prawa do rzeczy, bądź prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną. Na ostateczne postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ( art. 40 § 2 zd. 1 ustawy egzekucyjnej ). Przepis ten w sposób kategoryczny zawęża krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżania postanowienia w przedmiocie wyłączenia rzeczy, bądź praw majątkowych spod egzekucji i nie przydaje tego uprawnienia innym podmiotom. W świetle treści art. 40 § 2 ustawy egzekucyjnej nie jest możliwym zaskarżanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ostatecznych postanowień w przedmiocie odmowy wyłączenia spod egzekucji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. W myśl art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli wskazana ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Ustawa egzekucyjna ani kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wyłączające spod egzekucji określone rzeczy lub prawa majątkowe. Skoro na postanowienie to nie służy zażalenie ani stronie postępowania egzekucyjnego ( wierzycielowi lub zobowiązanemu ), ani innym jego uczestnikom czy organom w tym osobie która wystąpiła z takim żądaniem należy stwierdzić, że tego rodzaju rozstrzygnięcie niezależnie od tego czy zostało wydane przez organ egzekucyjny czy organ odwoławczy nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a tym samym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowienie wyłączające spod egzekucji należności pieniężnej rzeczy i prawa majątkowe wydane na podstawie art. 38 w związku z ust. 17 ustawy egzekucyjnej jako niezaskarżalne w toku postępowania egzekucyjnego nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga na takie postanowienie podlega odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Nawet gdyby uznać, że wyłączenie drogi sądowoadministracyjnej nie dotyczy ostatecznych postanowień zwalniających spod egzekucji należności pieniężnych rzeczy i praw majątkowych to i tak przedmiotowa skarga została by odrzucona z następujących przyczyn. Choć przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wskazują expressis verbis komu w takiej sytuacji przysługiwałoby uprawnienie do wniesienia skargi, możliwe jest jednak dokonanie selekcji negatywnej, tj. wskazanie kręgu podmiotów, którym niewątpliwie nie służyłoby to uprawnienie. Do kręgu tego z całą pewnością należą same organy administracyjne. Wielokrotnie podkreślone zostało w doktrynie prawa, że postępowanie sądowe nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani inny żaden organ pozostający w strukturze organizacyjnej, np. przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą mieć uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywanie do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. [...] Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny ( por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005 r., s. 212, a także M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 62). Na gruncie niniejszej sprawy organem takim jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w świetle dyspozycji art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych i wydawania rozstrzygnięć. O ile zatem dopuszcza się uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych będący wierzycielem – a zatem i stroną – w postępowaniu egzekucyjnym, o tyle z przyczyn wskazanych wyżej nie jest możliwe wniesienie skargi przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będącego reprezentantem tego Zakładu na rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu. W myśl art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrale i terenowe jednostki organizacyjne ( art. 67 ust. 1 tej ustawy ). Organem Zakładu jest m.in. Prezes Zakładu, który kieruje jego działalnością i reprezentuje Zakład na zewnątrz ( art. 73 § 1 cyt. ustawy ). Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy w szczególności powoływanie i odwoływanie kierowników jednostek organizacyjnych Zakładu w tym dyrektorów oddziałów, których może upoważnić do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych sprawach ( § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Statutu ZUS – Dz. U. z 1999 r. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektorzy i biura terenowe. Oddziałem kieruje dyrektor, a inspektoratem i biurem terenowym – kierownik ( § 12 statutu ZUS). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 – 71, zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Powierzenie państwowej jednostce organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawa do orzekania w indywidualnych sprawach w formie decyzji lub postanowień przez uprawnione do tego podmioty w tym dyrektora oddziału oraz przyznając dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przymiotu organu egzekucyjnego uprawnionego do stosowania egzekucji w oznaczonych sprawach powoduje, że dyrektor Oddziału ZUS orzekając w postępowaniu egzekucyjnym jako organ pierwszej instancji , będąc jednocześnie przedstawicielem, reprezentantem wierzyciela ( Oddział ZUS ), nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zapadłe w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia od wydanego przez siebie jako organ egzekucyjny orzeczenia. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych bądź reprezentujący go Dyrektor Oddziału, w przypadku gdy Dyrektor Oddziału ZUS działający jako organ egzekucyjny wydał zaskarżone postanowienie pierwszej instancji. "Organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzygającej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje ( tak postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSk 387/05). Tym bardziej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy ustawy egzekucyjnej nie przyznają wierzycielowi prawa złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub praw majątkowych ( art. 40 § 1 w związku z art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej ). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postępowaniu.