I SA/Gl 289/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję. 1. A. L. (dalej skarżący) wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej organ odwoławczy) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON. 2. Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie następującego stanu faktycznego. 2.1. Decyzją z dnia [...] r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. (dalej organ I instancji) odmówił przyznania skarżącemu dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. 2.2. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie, odwołanie wniósł skarżący wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżący w sposób obszerny opisał przebieg postępowania przed organem I instancji związany z rozpatrzeniem jego wniosku od momentu jego złożenia. Ponadto wskazał, że nie wnioskował o rehabilitację leczniczą. Zaznaczył, że ma prawo ubiegać się zarówno o rehabilitację leczniczą jak i dofinansowanie do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Zdaniem strony organ I instancji podważa treść orzeczeń lekarskich. Skarżący uważa, że organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle, celowo dezinformował go co do prawa wniesienia odwołania od wydanych rozstrzygnięć oraz ignoruje orzeczenia organu odwoławczego. Skarżący wskazał, że organ I instancji nie zabezpieczył środków finansowych na wypadek korzystnego dla strony rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a wygospodarowane środki przeznaczył na inne cele. Zaznaczył, że uczestnictwo w turnusie rehabilitacyjnym przyczyniłoby się do poprawy jego stanu zdrowia. 2.3. Decyzją wymienioną na wstępie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał nawiązując do treści odwołania, że zgodne z art. 227 oraz art. 234 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2096, ze zm. - k.p.a.) przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, że skarga na przewlekłość organu wniesiona w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji. Nawiązując do wniosku strony zawartego w treści odwołania o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego o którym mowa w art. 20 ust.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wskazano, że nie są to postanowienia o charakterze proceduralnym w rozumieniu k.p.a., lecz tak określona forma dla sygnalizacji przez Prezesa Kolegium istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy nie stwierdził istotnych uchybień w pracy organu I instancji, do których nie mogłoby by się odnieść w decyzji będącej wynikiem rozpatrzenia odwołania strony. Dalej podano, iż organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania strony uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. Wskazał, że dla wyniku postępowania znaczenie mają przede wszystkim dowody złożone przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego dofinansowania. Dalej stwierdził, że zgodnie z art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 1172, ze zm. – dalej ustawa o rehabilitacji), osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, pod warunkiem spełnienia kryteriów określonych w tym przepisie. Warunki jakie powinna spełniać osoba niepełnosprawna ubiegająca się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznania i przekazania tego dofinansowania został określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U z 2007 r. Nr 230 poz. 1694, ze zm.- dalej rozporządzenie). Zgodnie § 5 ust. 11 i 12 rozporządzenia, przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. Pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał, że na uwagę zasługuje § 6 ust.3 rozporządzenia, z którego wynika, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskazany przepis pozwala jedynie i to w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż o 20%) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Stanowisko, jakoby brak dostatecznych środków finansowych w danym roku stanowił wystarczającą podstawę odmowy dofinansowania, jest sprzeczne z wyżej przywołanym przepisem rozporządzenia. Przepis art. § 6 ust. 3 rozporządzenia, nie daje organowi administracyjnemu przyzwolenia na dowolne, dalsze ograniczenie dostępności świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych, poza przewidzianymi w tym przepisie. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę określonych kryteriów ustalonych w obowiązujących przepisach prawa organ rozpatrujący wniosek w przypadku, gdy posiadane środki finansowe są niewystarczające na pełne pokrycie wszystkich zgłoszonych żądań, ma do wyboru jedno z wyżej opisanych rozwiązań. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący nigdy nie korzystał z dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Zatem brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, by w 2018 r. nie mógł skorzystać z tej formy wsparcia, biorąc pod uwagę to kryterium. Decyzją z dnia [...] r., organ I instancji ponownie odmówił przyznania stronie dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., tak więc nie zalicza się do grupy osób, którym przysługuje pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania. Przy zastosowaniu przez Ośrodek zasad dotyczących pierwszeństwa w procesie rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, całość kwoty przeznaczonej w 2018 r. na dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych, została wydatkowana dla osób spełniających powyższe przesłanki czyli osób posiadających znaczny i umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz dzieci, przy uwzględnieniu zasady dotyczącej przyznawania dofinansowania osobie, która nie otrzymała dofinansowania w ciągu ostatnich lat, czyli zgodnie zapisami rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe powody organ I instancji stwierdził, że brak jest środków na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie dla skarżącego. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Dalej wyjaśnił, że uczestnictwo w turnusach rehabilitacyjnych, o który mowa w art. 10f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, następuje na podstawie wniosku lekarza, pod opieką którego znajduje się osoba zainteresowana dofinansowaniem do turnusu, a wniosek jest składany na dany rok kalendarzowy. Wniosek skarżącego, który do organu I instancji został złożony w dnu 27 lutego 2018 r., dotyczył turnusu rehabilitacyjnego w 2018 r., zatem w chwili obecnej postępowanie w sprawie jego merytorycznego rozpatrzenia, jest bezprzedmiotowe (gdyż rok ten już się zakończył). Organ odwoławczy podzielił również stanowisko strony zawarte w treści odwołania, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego przewlekle. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że powinien podjąć środki zapobiegające przewlekłości w przyszłości. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż okoliczności powoływane przez stronę dotyczące pogorszenia stanu zdrowia i konieczność operacji mającej na celu wszczepienie endoprotezy obu kolan nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skoro stan zdrowia strony się pogorszył, może wystąpić do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w T. o zmianę treści wydanego orzeczenia o zaliczeniu do lekkiego stopnia niepełnosprawności. W przypadku uzyskania orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności strona będzie mogła skorzystać w przyszłości z prawa pierwszeństwa przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, co przewidują powołane przepisy. 3.1. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy wspiera przewlekłe postępowanie organu I instancji prowadzące w efekcie do przedawnienia przedmiotu sprawy na koniec roku kalendarzowego. Dalej podano, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wnioskował o rozważenie możliwości wydania przez organ odwoławczy postanowienia sygnalizującego, lecz organ odwoławczy poinformował, że nie stwierdzono istotnych uchybień w działaniu organu I instancji. Podano skarżący wskazał, że organ odwoławczy starał się nie zauważyć, że organ I instancji zignorował jego zalecenia i wydał kolejną błędna decyzję tylko po to, żeby doprowadzić do przedawnienia sprawy ze szkodą dla strony. Dalej wskazano, że organ odwoławczy podzielił kolejny raz, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, co stanowi naruszenie art. 7, art. 12 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. Brak stwierdzenia przez organ odwoławczy istotnych uchybień w działaniu organu I instancji, stanowi naruszenie art. 6 zasady praworządności, art. 7 tj. zasady prawdy obiektywnej i art. 9 zasady udzielania informacji w związku z art. 38 k.p.a. odpowiedzialności pracownika organu. Łagodne potraktowanie organu I instancji spowodowało wydanie decyzji kolejnej, w której organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: - uchylenie i zmianę decyzji w zakresie jej uzasadnienia i podania pełnych przepisów w ocenie sytuacji przewlekłego prowadzenia postępowania w celu umożliwienia stronie dochodzenia swych praw, - wydania orzeczenia w sprawie zasadności odmowy zastosowania przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zakresie wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Skarżący na koniec wskazał, iż liczy na to, iż Sąd uzna, że w sprawie tej naruszono procedurę administracyjną tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35-38 k.p.a. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że rozpatrując odwołanie skarżącego odniósł się również do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji i podzielił stanowisko, że organ ten prowadził to postępowanie przewlekle, jednakże ta przewlekłość nie mogła wpłynąć na zaskarżoną decyzję, gdyż w stanie prawnym i faktycznym w dacie orzekania przez organ odwoławczy mógł on jedynie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji. 3.3. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2019 r. skarżący powielił swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, z kolei w piśmie z dnia 25 maja 2019 r. wskazał, iż kolejny raz odmówiono mu dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego w 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 4.1. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję odwoławczą uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z ustaloną w art. 15 k.p.a zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne i wniesione zostanie w terminie, organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie jednak, przepis art. 138 k.p.a. określa rodzaje rozstrzygnięć jakie organ II instancji może wydać w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do regulacji przepisu art. 138 k.p.a. określającego sposoby zakończenia postępowania odwoławczego dostrzec natomiast przyjdzie, że przepis ten przyznaje organowi odwoławczemu obok kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy również kompetencje kasacyjne. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji w całości albo w części, bądź też zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zauważyć jednak należy, iż decyzje określone w art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. mają charakter wyjątkowy, jako stanowiące wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, jeżeli w danej sprawie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wypływa bowiem z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a. i związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1. k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi wyżej wymieniony przepis oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe - gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Żadna z wyżej wymienionych okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury - i generalnie dzieli się te przyczyny jak już wyżej wskazano na podmiotowe i przedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się jednak podstaw do odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy w związku z bezprzedmiotowością postępowania i umorzenia postępowania przed organem I instancji, wszczętego z wniosku skarżącego o przyznanie mu dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tego przepisu. Za przyjęciem stanowiska o braku bezprzedmiotowości postępowania nie mogą przemawiać argumenty organu, iż wniosek złożony przez skarżącego dotyczy roku 2018 r., zatem w 2019 r. postępowanie w sprawie jego merytorycznego rozpatrzenia stało się bezprzedmiotowe, gdyż ten rok się już skończył. Upływ roku kalendarzowego nie jest przesłanką, o której mowa powyżej, tj. podmiotową ani przedmiotową do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tym bardziej w sytuacji, gdy organ I instancji naruszając ustawowy termin załatwienia sprawy, wynikający z art. 35 k.p.a. prowadził postepowanie przewlekle, co zostało wprost stwierdzone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Bezprzedmiotowości postępowania nie można utożsamiać z niemożnością wykonania decyzji w znaczeniu, o jakim mowa w zaskarżonej decyzji, a więc tylko z uwagi na zakończenie roku kalendarzowego, na który skarżący domagał się uzyskania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Uznać tym samym w ocenie Sądu należało, że organ odwoławczy nieprawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. doprowadziło ostatecznie do naruszenia tej regulacji i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej. 4.2. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. 5. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się przede wszystkim do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., po właściwie przeprowadzonym postępowaniu i odniesieniu się do zarzutów i argumentów strony.