I SA/Gl 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędzia NSA Małgorzata Wolf - Mendecka (spr.),, Asesor WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary porządkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło postanowienie z dnia [...] Prezydenta Miasta R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi m. in. na nałożenie kary porządkowej na osobę prawną. W rezultacie, postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 13 § 1 pkt 1, art. 216 oraz art. 262 § 1 pkt 2, § 5 i § 5a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity - Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z późn. zm.) nałożył na M. S. – Prezesa Fundacji A karę porządkową w wysokości [...] zł w związku z bezzasadną odmową udostępnienia przedmiotu oględzin tj. budynków przy ul. [...] w trakcie zarządzonych na dzień 20 marca 2007 r. oględzin nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] będącej w posiadaniu Fundacji A. W treści uzasadnienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...], doręczonym stronie w dniu 9 marca 2007 r., zawiadomiono stronę o wyznaczeniu terminu oględzin nieruchomości, w związku z prowadzonym postępowaniem podatkowym, zmierzającym do ustalenia prawidłowej wysokości podatku od nieruchomości. Następnie organ odnotował, że w trakcie próby oględzin nieruchomości M. S. – Prezes Fundacji A odmówiła wpuszczenia do budynku osób mających przeprowadzić oględziny. Uzasadniając swoją odmowę wskazała na skierowane do Urzędu Miasta pisma, w których wyjaśniono dlaczego oględziny nie mogą mieć miejsca. Organ wskazał, że chodzi o pismo Fundacji z dnia 13 marca 2007 r., w którym to piśmie podniesiono, że nie został jeszcze rozpoznany wniosek o wyłączenie organu (Prezydenta Miasta) z prowadzonego postępowania oraz że zaskarżono postanowienie odmawiające wyłączenia z prowadzonego postępowania Naczelnika Wydziału Podatków. Uznając odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin za bezzasadną, organ zaakcentował, że wniosek o wyłączenie pracowników organu został rozpoznany postanowieniem z dnia [...], którym odmówiono wyłączenia Naczelnika Wydziału Podatków. Organ wskazał przy tym, że pouczono stronę, iż na postanowienie nie służy zażalenie oraz że ma natomiast możliwość zaskarżenia go tylko w odwołaniu od decyzji. Wobec wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta R. organ stwierdził, że kwestia ta została stronie wyjaśniona w piśmie z dnia 19 lutego 2007 r. i brak jest podstaw do odrębnego rozstrzygania tego zagadnienia na tym etapie postępowania. Organ zwrócił uwagę, że kwestia ta może również zostać podniesiona w odwołaniu od decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji stwierdził, że możliwe byłoby uwzględnienie podanej przez Fundację powierzchni użytkowej budynków położonych przy ul. [...] w sytuacji, gdyby przedstawione zostało szczegółowe zestawienie wszystkich pomieszczeń w budynkach przy tej ulicy, wraz z ich powierzchnią użytkową i sposobem wykorzystania, a także oświadczeniem osób upoważnionych do reprezentowania Fundacji złożonym od rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Warunek ten nie został jednak przez Fundację spełniony, a tym samym brak było podstaw do odmowy przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Organ podatkowy zaakcentował, że strona nie wskazała na żadne okoliczności, uzasadniające odstąpienie od przeprowadzenia oględzin lub uniemożliwiające ich przeprowadzenie. Nadto organ wskazał, kierując się przy tym zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawartymi w postanowieniu z dnia [...], że osobą odpowiedzialną za udostępnienie pomieszczeń budynku przy ul. [...] oraz za udzielanie wyjaśnień w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 marca 2007 r. była M. S. – Prezes Fundacji A. Organ oświadczył przy tym, że nieprawdziwe są twierdzenia zawarte w zażaleniu na postanowienie z dnia [...], że w dniu 20 marca 2007 r. o godz. 10 istniała możliwość przeprowadzenia oględzin. W tym kontekście organ wskazał, że M. S. otworzyła drzwi budynku, lecz kategorycznie odmówiła udostępnienia pomieszczeń budynku dla przeprowadzenia oględzin. Nie był tam obecny żaden inny dozorca. Zdaniem organu, to właśnie M. S. w trakcie próby przeprowadzenia oględzin była faktycznym dozorcą budynku i miała możliwość udostępnienia jego pomieszczeń. Oceniając materiał zebrany w sprawie, w tym zachowanie M. S. w dniu 20 marca 2007 r., organ uznał za zasadne ukaranie jej karą porządkową w kwocie [...] zł. Zwrócił przy tym uwagę, że była to druga próba przeprowadzenia oględzin, gdyż pierwsza okazała się bezskuteczna z uwagi na odebranie pierwszego postanowienia dopiero w dniu 7 lutego 2007 r. Na postanowienie to M. S. wniosła zażalenie, zarzucając, że organ podatkowy pierwszej instancji nałożył na nią karę porządkową, opierając się na nieprawdziwych przesłankach. Na wstępie podniosła ona, iż organ dokonał nieprawidłowego doręczenia postanowienia, gdyż winno być ono skierowane na jej adres zamieszkania, a nie na adres siedziby fundacji A. Odnosząc się następnie do twierdzeń organu dotyczących odmowy przeprowadzenia oględzin, podniosła ona, że w dniu oględzin wykonywała swoją funkcję wynikającą z umowy o pracę na stanowisku dozorcy i taką też wiadomość podała pracownikom organu. Nieprawdziwe jest zatem, jej zdaniem, ustalenie organu że "dozorowała obiekt jako prezes Fundacji". Zaprzeczyła również, że odmówiła pracownikom organu wstępu na teren nieruchomości. W tym kontekście zaakcentowała, że wyraziła jedynie wątpliwość, iż w jej ocenie osoby te nie mają uprawnień do prowadzenia postępowania, gdyż do chwili rozpoczęcia oględzin nie został rozpoznany wniosek o wyłączenie organu, a nadto zaskarżono postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu, które to zażalenie nie zostało przesłane do organu odwoławczego. Jej zdaniem wyjaśnienia organu dotyczące możliwości zaskarżenia tego postanowienia w drodze odwołania od decyzji są nieprzekonujące. W dalszej części zażalenia zarzuciła, że osoby, które przybyły celem dokonania oględzin, "nie chciały słuchać tego, co się do nich mówi", gdyż jej zdaniem miały z góry założoną tezę. Wskazała, że osoby te poszukiwały innego dozorcy, podczas gdy ona wyraźnie wskazała, że występuje w tej właśnie roli. Jej zdaniem fakt, że wykonywała w tym czasie społecznie funkcję prezesa Fundacji nie ma znaczenia, gdyż oświadczyła pracownikom organu, że nie posiada umocowania zarządu Fundacji do uczestniczenia w tych oględzinach jako prezes. Wyjaśniła pracownikom organu, że została upoważniona przez zarząd jedynie do otwarcia drzwi i poinformowania pracowników organu, że w ocenie zarządu nie mają podstaw prawnych do prowadzenia oględzin z uwagi na brak rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia organu. W przypadku żądania udostępnienia obiektu oględzin miała polecenie wpuszczenia osób upoważnionych do oględzin na teren budynku i pilnowania, aby przy wykonywaniu czynności nie działali na szkodę Fundacji. Zaakcentowała przy tym, że żadna z osób przybyłych nie żądała wpuszczenia na teren obiektu. W drzwiach budynku wymieniono jedynie poglądy na sprawę, których efektem było pozostanie przy swoich racjach przez każdą ze stron. Ponadto strona oświadczyła, że czynności organu są wyrazem szykany wobec Fundacji i jej władz. W tym aspekcie wskazała, że w trakcie następnego terminu oględzin przedstawiciele organu dokonali pomiaru jedynie jednego pomieszczenia, po czym opuścili budynek. Sytuacja ta, jak wskazała skarżąca powtórzyła się kilka razy. Podkreśliła, że to wszystko działo się, gdy nie został rozpoznany wniosek o wyłączenie, a organ dokonuje czynności, które mają na celu szykanowanie i represjonowanie osób odpowiedzialnych za Fundację. Nadmieniła przy tym, że to na Prezydencie Miasta R. ciążą zobowiązania wynikające z umowy bezpłatnego użyczenia. W końcowej części zażalenia strona ponownie podniosła, że w jej ocenie nie odmówiła wstępu do obiektu, a jedynie zgodnie z poleceniami zarządu przedstawiła stanowisko i oczekiwała na dalsze dyspozycje osób przybyłych. Wskazała przy tym, że drzwi do budynku były cały czas otwarte i to przedstawiciele organu nie przystąpili do oględzin, lecz opuścili teren. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych z zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, że art. 122 Ordynacji podatkowej nakazuje organom podatkowym dążenie do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Wskazał przy tym, że dla umożliwienia realizacji tego nakazu w toku postępowania podatkowego organom podatkowym przysługują określone uprawnienia, wśród których znajduje się prawo zarządzenia i przeprowadzenia czynności dowodowych polegających na dokonaniu oględzin. Organ zaakcentował, że skuteczność realizacji obowiązku zapewnia możliwość nałożenia kary porządkowej, której funkcją jest dyscyplinujące oddziaływanie na osoby biorące udział w postępowaniu, tak aby zapewnić sprawny przebieg czynności procesowych i zwalczać działania ukierunkowane na opóźnienie bądź uniemożliwienie zakończenia postępowania. W ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że M. S. bezzasadnie odmówiła przeprowadzenia oględzin nieruchomości przez pracowników Urzędu Miasta R.. Zdaniem Kolegium skarżącej znana była treść korespondencji prowadzonej z Prezydentem Miasta R. i dotyczącej określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, gdyż w przeciwnym razie nie powoływałaby się na podniesiony w niej wniosek o wyłączenie organu oraz poszczególnych pracowników. Kolegium uznało, że postawa skarżącej, a w tym przede wszystkim kwestionowanie podstawy do przeprowadzenia oględzin, mogło zostać odczytane jako odmowa dostępu do pomieszczeń. Zdaniem Kolegium, oczywistym jest, że jeżeli zgodnie z wcześniejszym zawiadomieniem w wyznaczonym terminie oględzin stawili się pracownicy, to właśnie po to, aby je przeprowadzić. Wobec tego, Kolegium zwróciło uwagę, że to właśnie postawa skarżącej, jej zachowanie i wypowiedzi spowodowały, że do oględzin nie doszło. Wkroczenie do budynku mogło bowiem zostać poczytywane jako działanie wbrew woli osoby reprezentującej stronę postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ rozważył, czy odmowa dokonania czynności była w sprawie bezzasadna. W tym kontekście organ odnosząc się do zarzutów dotyczących wniosków o wyłączenie pracowników organu oraz organu, wskazał, że kwestia ta została rozstrzygnięta przed przeprowadzeniem czynności przez organ podatkowy. Argumentacja wskazana więc przez samą Fundację i skarżącą była nietrafna. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia postanowienia, organ odwoławczy stwierdził, że również jest on nietrafny, z uwagi na fakt, iż skarżąca jest zatrudniona w tejże Fundacji, a korespondencja dotyczyła sprawy ściśle związanej z czynnościami skarżącej jako przedstawiciela Fundacji. W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że zarzuty dotyczące dopuszczalności i sposobu rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie wyłączenia oraz kwestii zasadności obciążenia Fundacji podatkiem od nieruchomości stanowić mogą przedmiot odrębnego postępowania wykraczającego poza granice nałożenia kary porządkowej. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia jego oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona zwróciła uwagę na przewlekłość postępowania oraz przedstawiła swoją relację zdarzenia. Dodatkowo wskazała, że cały zarząd Fundacji pracuje społecznie oraz podniosła kwestię reprezentacji Fundacji. W tym kontekście odnotowała, że może ona być reprezentowana przez prezesa i skarbnika lub wiceprezesa i skarbnika. Ponownie wskazała, że w dniu oględzin nie była umocowana do reprezentowania Fundacji. Przyszła jedynie z własnej woli, aby wpuścić przedstawicieli organu. Wyraziła zdziwienie, że jednym z tych przedstawicieli był pracownik, którego Fundacja wyłączenia żądała, z uwagi na jego wrogie nastawienie. Oświadczyła przy tym, że na dzień oględzin nie miała wiedzy, że organ odmówił wyłączenia tego pracownika. Nie sprzeciwiała się natomiast, aby pozostali pracownicy wykonywali swoje czynności. Jej zdaniem to Naczelnik Wydziału Podatków "obraził się" i nakazał pozostałym osobom zaprzestania oględzin. Twierdzenie więc, że to ona odmówiła udostępnienia pomieszczeń, jest kłamstwem, w sytuacji gdy dostęp ten był możliwy. W kolejnym fragmencie uzasadnienia skarżąca nawiązała do działań organu, które w jej ocenie stanowią formę szykany wobec Fundacji. Wskazała ona przy tym na spór istniejący między Prezydentem Miasta R. a Fundacją, dotyczący prawa do korzystania z budynku stanowiącego własność Miasta R., a płożonego przy ul. [...]. W końcowej części skargi, podkreśliła, że nałożenie kary porządkowej jest strasznie dotkliwe, niesprawiedliwe, wręcz poniżające, gdyż pracuje ona społecznie, zaś urzędnicy niszczą jej pracę na rzecz potrzebujących dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W trakcie rozprawy skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja lub postanowienie narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchyla orzeczenie w części lub całości. Uchylenie postanowienia następuje w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zdaniem Sądu, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza właśnie wspomniane przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy postanowienia o nałożeniu kary porządkowej, nie powinno budzić wątpliwości, że kontrola jego zgodność z prawem wymaga rozstrzygnięcia, czy organy podatkowe prawidłowo oceniły istnienie przesłanek warunkujących nałożenie tej kary, określonych w art. 262 Ordynacji podatkowej. W tym kontekście oceny przede wszystkim wymagają ustalenia dokonane przez organy podatkowe w zakresie stanu faktycznego co do tego, czy M. S. rzeczywiście odmówiła udostępnienia przedmiotu oględzin. W konsekwencji ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej warunkujące nałożenie kary porządkowej. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że w art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej określony został zamknięty katalog czynów zagrożonych karą porządkową. W myśl pkt 2 tego przepisu strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówili okazania przedmiotu oględzin mogą zostać ukarani karą porządkową do [...] zł. W świetle ujawnionych okoliczność niniejszej sprawy bezspornym jest, iż w wyznaczonym terminie nie odbyły się oględziny nieruchomości znajdującej się w posiadaniu Fundacji A. Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca była osobą, która mogła udostępnić przedstawicielom organu. Z analizy akt sprawy wynika, że przestawiona przez M. S. relacja ze zdarzenia mającego miejsce w wyznaczonym terminie oględzin różni się od relacji pracowników organu, zawartych w oświadczeniach z dnia 6 sierpnia 2007 r. i zacytowanych w uzasadnieniu postanowienia. Ten fakt został przez organ odnotowany, lecz nie wyjaśniono w żaden sposób, dlaczego organ w sporze tym uznał za prawdziwe oświadczenia pracowników organu. W ocenie Sądu, mało przekonujące jest twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że oświadczenia skarżącej są niewiarygodne, z tego tylko powodu, że w zażaleniu stwierdziła ona, że "stali w drzwiach", zaś w skardze, "że weszli do środka". Przede wszystkim bowiem skarżąca w swoich pismach niezmiennie podnosi, że była możliwość dokonania oględzin, lecz to pracownicy organu nie podjęli czynności. Ta kwestia wymaga w ocenie Sądu wyjaśnienia, gdyż swoją ocenę organ obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach. Niezgodne bowiem z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem zaś prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością i niewątpliwie wykluczenie innych, odmiennych wersji zdarzeń, zwłaszcza tych wskazanych przez stronę. Organ powinien wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą w celu stworzenia jej prawdziwego obrazu i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Takie nieuzasadnione przyznanie racji jednej wersji zdarzeń budzi tym większe wątpliwości Sądu, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że jednej z osób wyłączenia się domagano. Dlatego też tym bardziej wymaga wyjaśnienia zachowanie Naczelnika Wydziału Podatków. Przede wszystkim należy zbadać podniesioną przez stronę okoliczność, że to reakcja tego pracownika zadecydowała o tym, że oględziny się nie odbyły. Wyjaśnienie tej kwestii jest tym bardziej istotne z uwagi na zawartą w art. 121 Ordynacji podatkowej zasadę postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Szczególne znaczenie ma w tym aspekcie stosunek pracownika organu do strony. Wyznaczenie przez organ do dokonania oględzin pracownika, którego Fundacja wyłączenia się domagała, może bowiem uchodzić z punktu widzenia strony jako działanie nie budzące zaufania. Powyższe więc rozważania prowadza do wniosku, że organy nie sprostały wymaganiom wynikającym z art. 122 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu organ nie podjął bowiem niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stwierdzić więc trzeba, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zawartej w art. 122 Ordynacji podatkowej, nie dokonując wyjaśnienia sprzeczności w materiale dowodowym. Uznać więc trzeba, że zarzuty skargi są uzasadnione, a wniosku tego nie mogą zmienić polemiczne uwagi zawarte w odpowiedzi na skargę, które zresztą są nacechowane emocjonalnym podejściem do sprawy, co nie sprzyja racjonalnemu oglądowi sprawy. W toku dalszego postępowania podjąć należy wszystkie czynności, które w sposób nie pozostawiający wątpliwości doprowadzą do wyjaśnienia wszystkich elementów stanu faktycznego. Przy ponownym przeanalizowaniu sprawy organ powinien więc wyjaśnić sprzeczności zawarte w relacjach przedstawionych przez stronę i pracowników organu. Dopiero bowiem wyjaśnienie tych rozbieżności pozwoli uznać stan faktyczny sprawy za wyjaśniony, a to zaś w konsekwencji pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy skarżąca faktycznie odmówiła dokonania oględzin. Nie może bowiem być tak, że organ daje wiarę twierdzeniom jednej wersji zdarzeń, nie wyjaśniając przy tym wystarczająco dlaczego. Niezależnie od powyższego należy odnotować, że art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej, mimo iż nie stanowi typowej normy prawa karnego, to jednakże jego prawidłowe stosowanie musi nawiązywać także do podstawowych zasad prawa karnego, czy też karnoskarbowego, takich jak np. zasada adekwatności kary, tak aby jej nałożenie, a przede wszystkim jej wymiar, mógł być uznany, w świetle całokształtu okoliczności sprawy w konkretnym wypadku za sprawiedliwy i uzasadniony. Warunkiem prawidłowego zastosowania tego przepisu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie tylko co do przesłanek wymienionych w tym przepisie (tj. podmiot, prawidłowość wezwania, brak uzasadnionej przyczyny odmowy okazania przedmiotu oględzin), ale także rodzaju i stopnia zawinienia oraz ewentualnych skutków, jakie pociąga za sobą uchybienie wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 2246/98, publ. LexPolonica nr 353463). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.