I SA/Gl 310/04

Dnia 23 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Stanik ( spr.) Sędzia NSA Ewa Karpińska Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant Anna Florek po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Fundacji "A" w R. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie budżetu na rok 2004: oddala skargę. su. Skargą z dnia [...] r. Fundacja "A" z siedzibą w R. wniosła, po wyczerpaniu prawem wymaganych środków, do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie budżetu domagając się: – stwierdzenia, że Rada Miasta R. naruszyła prawo oraz uprawnienia skarżącej do otrzymania dofinansowania dla prowadzonych przez siebie placówek opiekuńczo-wychowawczych w zakresie w jakim wykonuje zadania własne Miasta, – nakazania ujęcia w budżecie Miasta środków finansowych na pokrycie zapłaty za usługi opiekuńczo-wychowawcze wykonywane na rzecz dzieci z terenu gminy R. jakie wykonywane są w jej placówkach, – nadania wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności, – zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. Dla uzasadnienia powyższych żądań podniesiono, że skarżąca prowadzi na terenie R. placówki opiekuńczo-wychowawcze, do których Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta skierował dzieci. Tym samym więc zlecone zostały skarżącej zadania własne Prezydenta Miasta polegające na zapewnieniu opieki i wychowania dzieciom całkowicie lub częściowo pozbawionym opieki rodziców, które obciążają go z mocy art. 10a ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym skarżąca poinformowała Prezydenta Miasta o wysokości kosztu miesięcznego utrzymania dziecka w placówce a nadto już wcześniej z uwagi na brzmienie art. 10a ust. 11 cyt. wyżej ustawy zwróciła się do Rady Miasta o uwzględnienie kosztów utrzymania dzieci skierowanych do jej placówek w roku 2004. Mimo tych działań podjęta została opisana na wstępie uchwała budżetowa, która całkowicie pomija wydatki ponoszone przez skarżącą na utrzymanie dzieci "kierowanych przez Miasto" do placówek, jakie prowadzi. Wniosek taki, jak podkreślono, jednoznacznie wynika z przeprowadzonej analizy treści zarówno samej uchwały budżetowej jak i towarzyszącej jej załączników. Powyższe narusza zatem prawo bowiem w świetle obowiązującego stanu prawnego ciężar ponoszenia kosztów utrzymania dzieci kierowanych w opisanym wyżej trybie obciąża samorząd. Powyższe stanowisko wsparto następnie szczegółową analizą stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz trybu w jakim środki na pokrycie kosztów utrzymania dzieci winny być przekazywane do skarżącej. Zwrócono także uwagę na wysokość kosztów utrzymania dziecka w jej placówkach i ich konkurencyjność w stosunku do kosztów placówek publicznych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o oddalenie powyższej skargi. Wniosek ten umotywowano tym, iż w sprawie nie może być mowy o tym ażeby zaskarżona uchwała budżetowa naruszała interes prawny bądź uprawnienia skarżącej. Powyższe wynika z generalnego charakteru zaskarżonego aktu, który stanowi w istocie rzeczy roczny plan dochodów i wydatków rozbitych na odpowiednie działy i rozdziały. Dalej zwrócono uwagę na obowiązujący mechanizm finansowania zadań zleconych i wskazano, że stosownie do nich zawarto ze skarżącą odpowiednią umowę, która określa m.in. zasady płatności za pobyt dzieci. Stąd też – jak podkreślono – zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 04.08.2004 r. pełnomocnicy podtrzymali dotychczasowe argumenty i wnioski stron niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona albowiem wbrew jej twierdzeniom zaskarżona uchwała prawa nie narusza. - Przechodząc zatem do meritum niniejszej sprawy stwierdzić w punkcie wyjścia trzeba, iż strona skarżąca oczekuje od Sądu merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stąd też wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że stosownie do regulacji zawartych w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd w postępowaniu sądowo-administracyjnym sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Sprawując zaś tę kontrolę w myśl przepisu art. 3 § 1 cyt. wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosuje środki przewidziane w ustawie. Oznacza to w konsekwencji – zwłaszcza zestawieniu z dalszymi regulacjami tej ustawy, że sądowa kontrola zaskarżonych aktów (w tym m.in. uchwał) i czynności administracyjnych sprowadza się wyłącznie do badania czy w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia ich nieważności względnie czy przy jej rozstrzyganiu doszło do istotnego – tj. mającego wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Takie określenie kognicji Sądu administracyjnego nie pozwala mu zatem na merytoryczne rozstrzyganie sprawy, a w szczególności na jakiekolwiek modyfikowanie zaskarżonych aktów bądź czynności administracyjnych – o co, jak wyżej podkreślono, wnosi skarżący. Za wnioskiem takim przemawia zresztą treść przepisów art. 145 – 150 cyt. wyżej ustawy, które precyzyjnie określają formy rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd w przypadku zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi. W związku z tym uznać należy, że żądanie skarżącej zmierzające w swej istocie do merytorycznego skorygowania zaskarżonej uchwały przez m.in. "nakazania ujęcia w budżecie Miasta środków finansowych na pokrycie zapłaty za usługi opiekuńczo-wychowawcze wykonywane na rzecz dzieci z terenu gminy R. jakie wykonywane są w jej placówkach jak też żądanie nadania wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności", instytucji nieznanej procedurze sądowo-administracyjnej, uznać trzeba za chybione w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa. Mimo tego mając na względzie zasadnicze żądanie skargi jak też z uwagi na podniesioną argumentację, z której wynika, iż skarżąca kwestionuje legalność podjętej uchwały, Sąd uznał za konieczne zbadać czy w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Przechodząc w związku z tym do meritum sporu zauważyć w punkcie wyjścia należy, że skarżąca uważa, iż Rada Miasta R. naruszyła prawo bowiem w kwestionowanej uchwale budżetowej nie ujęła środków przeznaczonych na finansowanie pobytu w jej placówkach opiekuńczo-wychowawczych dzieci kierowanych przez placówkę podległą powiatowi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż truizmem jest konstatacja, że "za każdą pracę należy się zapłata". Stąd też w przypadku gdy Miasto jako jednostka samorządu terytorialnego kieruje do placówek opiekuńczo-wychowawczych dzieci staje się zobowiązana do pokrywania kosztów ich pobytu. Obowiązek taki wynika zresztą z mocy prawa o czym przekonują w stanie prawnym uwzględnianym w tej sprawie, powoływane przez skarżącą przepisy w tym m.in. art. 10 i 10a ustawy z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 z późn. zm.). W tym momencie powstaje jednak podstawowe dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pytanie, czy przywołane wyżej normy prawne dają podmiotowi realizującemu określone zadania obciążające jednostkę samorządu terytorialnego podstawę do żądania ujęcia swych indywidualnych przecież roszczeń finansowych w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego. Aby odpowiedzieć na tak zakreślony problem przede wszystkim wziąć trzeba pod uwagę charakter uchwały budżetowej. Otoż w doktrynie prawa finansowego budżet postrzegany jest jako swego rodzaju roczny plan finansowy (por.: T.Dębowska–Romanowska [w:] B.Brzeziński, T.Dębowska-Romanowska, M.Kalinowski, W.Wójtowicz – "Prawo finansowe", Wyd. C.H. Beck W-wa 1996 r., str. 87 – 100), w którym zapisywane są przychody oraz wydatki według określonych pozycji. Mamy tu zatem do czynienia z aktem prawnym o charakterze generalnym, na co trafnie zwraca uwagę strona przeciwna – Rada Miasta R. w odpowiedzi na skargę. Owa ogólność uchwały budżetowej sprawia tym samym, iż ten akt administracyjny – zdaniem składu orzekającego – nie może stanowić w indywidualnych przypadkach podstawy do formułowania roszczeń wobec danej jednostki samorządu terytorialnego, która uchwałę tę podejmowała. Konsekwencja taka w przypadku budżetu powiatu wprost zresztą wynika z obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 52 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) "zamieszczenie w budżecie powiatu wydatków na określone cele nie stanowi podstawy zobowiązań wobec osób trzecich oraz roszczeń osób trzecich wobec powiatu". Tym samym więc dopiero konkretyzacja wzajemnych praw i obowiązków z tytułu stosunków prawnych łączących jednostki samorządu i podmioty trzecie otwiera drogę do dochodzenia indywidualnych roszczeń w trybie właściwym dla charakteru ich wzajemnych związków (tj. administracyjnym bądź cywilnym). Innymi słowy można w tym miejscu sformułować pogląd, że w przypadku, gdy dany podmiot rości sobie pretensje finansowe do jednostki samorządu terytorialnego to swych uprawnień dochodzić może we właściwym postępowaniu, w którym obowiązek ten mógłby podlegać konkretyzacji. Taki indywidualny przecież spór wykracza bowiem poza generalny charakter uchwały budżetowej, przez co nie dostarcza podstaw ażeby kwestionować ją tylko i wyłącznie z tego względu, że indywidualne, nawet uzasadnione, pretensje uwzględnione nie zostały. Odnosząc więc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy zauważyć tym samym należy, że strona skarżąca nie wykazała ażeby w budżecie Miasta R. nie przewidziano środków na realizację zadań z zakresu opieki społecznej w zakresie o jaki jej chodzi. Jej indywidualne pretensje, dotyczące nota bene otrzymania zapłaty za realizację zadań na rzecz Miasta, mają tym samym charakter roszczeń zindywidualizowanych (do której to indywidualizacji bezspornie zresztą nie doszło), wykraczających poza przedmiot aktu generalnego jakim jest uchwała budżetowa. W konsekwencji sprawia to, iż skargi nie można było uznać za uzasadnioną. W sumie bowiem Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały do czego uprawniony jest po myśli art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), nie mógł postawić Radzie Miasta R. zarzutu naruszenia prawa i to takiego, który mógłby mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Tylko zaś taki zarzut, należycie uzasadniony, mógłby stanowić podstawę uwzględnienia skargi, na co wcześniej już zwrócono uwagę. Stąd też kierując się naprowadzonymi wyżej względami Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę na opisaną na wstępie uchwałę – jako nieuzasadnioną – oddalił.