I SA/Gl 315/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant starszy referent Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. 1. W. D. (dalej skarżący) wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej – ZUS lub organ) z dnia [...] nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. 2. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym. 2.1. W dniu 26 października 2018 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. ZUS ustalił, że na koncie płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. 2.2. W dniu [...] ZUS wydał decyzję nr [...], którą: 1) na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. - k.p.a.) w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 300, ze zm. - dalej u.s.u.s.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2001 r. do grudnia 2004 r. w wysokości [...] oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2001 r. do listopada 2004 r. w wysokości [...] zł za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2) na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne od maja 2001 do grudnia 2004 r. w wysokości [...] zł i odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł oraz na Fundusz Pracy/Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2001 r. do grudnia 2004 r. wysokości [...] i odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na [...] r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek, nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. W zakresie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń (pracowników) w części finansowanej przez płatnika wyjaśniono, że w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwe jest rozważenie umorzenia należności jedynie z tytułu nieopłaconych składek figurujących na koncie osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Natomiast przepisy te nie mają zastosowania do składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń (pracowników) w części finansowanej przez płatnika. Wskazać w tym miejscu należy, iż wskutek rozpoznania wniosku skarżącego ZUS wydał jeszcze jedną decyzję z dnia [...] nr [...]r. mocą, której na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarcza w łącznej kwocie [...] zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek łącznej kwocie [...] zł. 2.3. Pismem z dnia 20 stycznia 2019 r. zobowiązany wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jego zaległości wobec ZUS są wynikiem tego, że jako właściciel firmy budowlano-transportowej A w S. podczas wykonywania inwestycji w latach 1999-2001 r. dla B S.A. o wartości [...] zł odmówił współpracy z zorganizowaną przestępczością gospodarczą. 2.4. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], ZUS utrzymał w mocy w całości decyzję z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W zaskarżonej decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, co do umorzenia należności z tytułu składek finansowych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Wskazał również, że stanowisko w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, jak i pracowników w części finansowanej przez płatnika zawarte będzie w odrębnej decyzji, która zostanie wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego związku z wnioskiem z 26 października 2018 r. o umorzenie należności z tytułu składek. 3.1. W skardze z dnia 11 marca 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wskazał, że podtrzymuje argumentację przedstawioną w poprzednich pismach. 3.2. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek oraz w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odmową wszczęcia postępowania objęto: – składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne finansowane przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek (art. 30 u.s.u.s.), – składki na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami oraz Fundusz Pracy/Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników w części i finansowanej przez płatnika składek wraz z odsetkami (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odnotować przyjdzie, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia 28 maja 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 201/19, z dnia 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 763/16, z dnia 10 stycznia 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 844/16 oraz z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1243/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w tych wyrokach i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nich zawartą. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odwołać się także trzeba do brzmienia art. 30 u.s.u.s., w myśl którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd pomimo, że zdecydował o uchyleniu całej decyzji, to w ramach jej kontroli zaaprobował rozstrzygnięcie organu w zakresie zastosowania art. 30 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że - jak stwierdził m.in. NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 461/13 - możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadnie więc ZUS, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek, odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie w zakresie dotyczącym tej kwoty organ prawidłowo nie objął tym rozstrzygnięciem części należności skarżącego z tytułu odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia powyższych składek. Podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (zob. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 223/11). Zastrzeżenie Sądu wzbudziło jednak rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek, które oparte zostało na art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (pkt 2 decyzji wydanej w I instancji). Zdaniem organu, przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. W odniesieniu jednak do tych ostatnich składek zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., a więc możliwość umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a to oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie, w kontekście tego tylko przepisu. Skład orzekający w tej sprawie jednak aprobuje i uznaje za zasadny pogląd wskazujący, że decyzja wydana przez organ powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez pracowników; takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach tutejszego Sądu: z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 629/12; z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1124/13; z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 486/14; z dnia 10 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 657/15 a także z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 672/16 oraz z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 674/16. Mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniach tych wyroków należy uznać, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne. Jak wyżej podniesiono w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] nr [...] którą ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. (z akt wynika, iż w stosunku do tej decyzji nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skarga do sądu administracyjnego). Natomiast w decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając przyczynę uniemożliwiającą orzekanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji (odmówił wszczęcia postępowania). Podkreślenia wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W przypadku, gdy przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może być stosowana odnośnie do konkretnej należności, nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, lecz ustawowy zakaz stosowania tej przesłanki. Postępowanie jest przedmiotowe, a jedynie zakres postępowania wyjaśniającego jest węższy, tj. ograniczony do badania jednej, a nie dwu przesłanek umorzenia należności. Sąd stwierdza, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika naruszył także przepis art. 61a § 1 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. 5. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 k.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Również zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. 6. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.