I SA/Gl 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektor Oddziału w B. (dalej: ZUS, organ rentowy) decyzją z [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 z późn. zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 300, dalej: u.s.u.s., ustawa systemowa), po rozpatrzeniu wniosku A. G. (wnioskodawczyni, zobowiązana, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z [...] nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zobowiązana w dniu 13 grudnia 2013 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek niepodlegających umorzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551), uzasadniając go następującymi okolicznościami: - zajęciem w całości wynagrodzenia prowizyjnego w A S.A., - doprowadzeniem przez ZUS do powstania znacznego zadłużenia w wyniku braku ograniczenia egzekucji, - prowadzeniem egzekucji przez komornika sądowego z naruszeniem prawa, - prowadzeniem egzekucji przez ZUS oraz urząd skarbowy na podstawie tytułów egzekucyjnych obarczonych wadą prawną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z [...]. Od powyższej decyzji ZUS wnioskodawczyni złożyła skargę do tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] nr [...]. Organ rentowy wskazał na terminy przedawnienia należności z tytułu składek, wynikające z ustawy systemowej, w poszczególnych okresach: od 25 listopada 1998 r., od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r., od 1 stycznia 2003 r. do 30 czerwca 2004 r. i od 1 stycznia 2012 r., ale bez odniesienia się do poszczególnych zaległych składek. Następnie ZUS powołując się na treść art. 24 ust. 4 i ust. 5b u.s.u.s. stwierdził, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony: 1. zadłużenie na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2001 r. do listopada 2001 r. nie uległo przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej w dniu [...], 2. zadłużenie na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za sierpień 2003 r. nie uległo przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, tytuły wykonawcze zostały doręczone w dniu [...]., 3. zadłużenie na ubezpieczenia społeczne za okres od września 2003 r. do grudnia 2003 r., od stycznia 2004 r. do maja 2004 r., od sierpnia 2004 r. do października 2004 r., od marca 2005 r. do lipca 2005 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2003 r. do grudnia 2003 r., od stycznia 2004 r. do maja 2004 r., od sierpnia 2004 r. do października 2004 r., od lutego 2005 r. do lipca 2005 r., na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2003 r. do grudnia 2003 r., od stycznia 2004 r. do maja 2004 r., od sierpnia 2004 r. do października 2004 r., od marca 2005 r. do lipca 2005 r. nie uległo przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, tytuły wykonawcze zostały doręczone [...], 4. zadłużenie na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc styczeń 2005 r. nie uległo przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, tytuły zostały doręczone w dniu [...], 5. zadłużenie na ubezpieczenia społeczne za okres od sierpnia 2006 r. do kwietnia 2007 r., od sierpnia 2008 r. do września 2008, styczeń 2009, na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2006 r. do kwietnia 2007 r. nie uległo przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, zawieszone w związku ze złożonym wnioskiem o umorzenie składek (abolicja), 6. zadłużenie na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2009 r. do czerwca 2009 r., od października 2009 r. do lipca 2010 r., na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2009 r. do lipca 2010 r. nie uległo przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto organ rentowy wskazał, że bieg terminu przedawnienia należności na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2005 r. do kwietnia 2006 r., od lipca 2007 r. do listopada 2007 r., od sierpnia 2010 r. do grudnia 2012 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2003 r. do grudnia 2003 r., lipiec 2007 r., od sierpnia 2010 r. do czerwca 2012 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2007 r. do listopada 2007 r., od sierpnia 2010 r. do czerwca 2012 r., które nie uległy przedawnieniu na dzień złożenia wniosku o abolicję tj. 23 stycznia 2013 r. podlegają zawieszeniu zgodnie z ustawą z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna). Przepis art. 1 ust 15 ustawy abolicyjnej określa, że bieg terminu przedawnienia należności wymienionych w ust. 1, 6, 10 i 12 ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu należności bądź odmowie umorzenia. Decyzja o odmowie umorzenia uprawomocniła się [...]. Następnie organ rentowy odniósł się do sytuacji rodzinnej i materialnej zobowiązanej. W tym zakresie ZUS ustalił, że zobowiązana osiąga dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 1.321,00 zł brutto miesięcznie, pomniejszony o zajęcie egzekucyjne na rzecz [...] Urzędu Skarbowego w B. w wysokości 287,77 zł. Kwota 825,00 zł pozostająca do jej dyspozycji to jedyne źródło dochodu. Zobowiązana pozostaje na utrzymaniu męża, z którym od 8 sierpnia 2005 r. posiada rozdzielność majątkową. Nie ponosi ona wydatków związanych z utrzymaniem i eksploatacją domu, gdyż właścicielem nieruchomości jest jej mąż i to on ponosi wszelkie koszty. ZUS wskazał także, że wnioskodawczyni powołała się na stan zdrowia charakteryzujący się wieloma schorzeniami, w związku, z którymi ponosi wydatki na leczenie i rehabilitację w łącznej kwocie 354,31 zł miesięcznie, zakup tabletek do czyszczenia protez w wysokości 16,45 zł miesięcznie oraz wydatki związane ze środkami komunikacji na łączną kwotę 172,45 zł. Ponadto zobowiązana w związku z licznymi problemami zdrowotnymi przystąpiła do dodatkowego ubezpieczenia i miesięcznie opłaca składkę na indywidualne ubezpieczenie grupowe w wysokości 55,64 zł. Nie posiada ona oszczędności i lokat, ani też nieruchomości, mienia ruchomego, praw majątkowych i wierzytelności. Dalej organ rentowy wskazał, że jako organ egzekucyjny prowadził wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne. Postępowanie prowadzone było w okresie od sierpnia 2000 r. do października 2017 r. Zadłużenie zostało częściowo uregulowane wpłatami od komornika sądowego na łączną kwotę 55.035,09 zł - ostatnia wpłata wpłynęła 23 lipca 2012 r. W 2017 r. komornik sądowy umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność. Natomiast wnioskodawczyni posiada zobowiązania podatkowe za 2012 r. objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez [...] Urząd Skarbowy w B. Następnie ZUS dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że w przypadku zobowiązanej nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 pkt 1 do 6 u.s.u.s. Wprawdzie w 2017 r. komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne, ale nastąpiło to przed nabyciem przez wnioskodawczynię prawa do świadczenia emerytalnego. Zatem w dalszym ciągu możliwe jest wdrożenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu skuteczne wyegzekwowanie zadłużenia z tytułu niepłaconych składek. W dalszej kolejności organ rentowy przywołał treść przepisów art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz.1365, dalej: rozporządzenie). Niemniej w ocenie ZUS wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w rozporządzeniu. Zarówno niskie dochody, jak i konieczność ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem i leczeniem nie stanowią przesłanki do umorzenia należności publicznoprawnych. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. W skardze na decyzję organu rentowego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca sformułowała szereg zarzutów pod adresem organu rentowego jak i komornika sądowego prowadzącego postepowanie egzekucyjne. Skarżąca zarzuciła, że ZUS żąda od niej spłaty należności przedawnionych, sam wycofał 6 tytułów wykonawczych, co unicestwiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, zaś po zbiegu egzekucji nie skierował już do komornika sądowego żadnych tytułów wykonawczych. Ponadto skarżąca zarzuciła nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez ZUS, dowolne pokrywanie zaległości składkowych, zamiast księgowania ściągniętych należności na zobowiązania najstarsze. Skarżąca podniosła, że organ rentowy w 2008 r. złożył wniosek o ogłoszenie jej upadłości i zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na okres 10 lat. Wskazała, że umorzenie postępowań egzekucyjnych na wniosek wierzyciela, czyli ZUS miało miejsce także w latach 2012-2013. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że chociaż skarżąca nie sformułowała konkretnych zarzutów, ani nie podała ich podstawy prawnej to Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, gdyż organ rentowy nie w pełni zrealizował zalecenia tutejszego Sądu, wynikające z wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16. Bezpośrednio naruszył tym art. 153 P.p.s.a., w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasada związania organu (oraz sądu) ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraził ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udzielił organom wskazań co do dalszego postępowania. Ocena prawna może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Związanie organu i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej w pełni zastosować. Sąd natomiast musi konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Innymi słowy, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1957/16 - wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). I tak tut. Sąd w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16 podkreślił, że wydanie decyzji w oparciu o art. 28 u.s.u.s. musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem okresów, za które należności nie uległy przedawnieniu i wysokości tychże zaległości. Zwrócił także uwagę, że organ rentowy działając jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, przy czym okresy składkowe, które wskazano w decyzji organu odwoławczego nie są w pełni tożsame z okresami wymienionymi w utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Nadto okresy składkowe objęte odmową umorzenia wskazane w decyzji organu odwoławczego pokrywają się w części z okresami, które określono jako przedawnione w znajdującym się w aktach sprawy piśmie ZUS z 19 września 2016 r. W piśmie tym ZUS odpowiadając na zapytanie skarżącej domagającej się wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazał, że "dokonał ponownej analizy podjętych działań mających na celu ustalenie aktualnego stanu zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek oraz wyjaśnienia przyczyn nie skierowania do egzekucji pozostałych należności składkowych, do opłacenia których strona była zobowiązania jako płatnik składek". Ponadto Sąd w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16 zalecił organowi rentowemu właściwie zbadać kwestię całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącej z odniesieniem się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Sąd wskazuje, że wprawdzie ZUS w zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii przedawnienia. Na str. 4-6 zawarł teoretyczne rozważania na temat terminów przedawnienia składek w latach 1998-2012, ale w żaden sposób tych terminów nie odniósł do poszczególnych należności składkowych, co już powoduje, że zalecenia Sądu w tym zakresie nie zostały wykonane. Natomiast analizując zawieszenie biegu terminu przedawnienia organ rentowy pominął w ogóle składki na: - ubezpieczenie społeczne za okres: od marca 1999 r. do grudnia 1999 r. oraz od lipca 2005 r. do listopada 2006 r., - ubezpieczenie zdrowotne za okres: od czerwca 1999 r. do sierpnia 1999 r., od października 1999 r. do listopada 1999 r., październik 2001 r. Ponadto zupełnie inne okresy składkowe organ rentowy analizował w zaskarżonej decyzji w zakresie składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych niż te, które zostały określone w decyzji z [...]. Co więcej na rozbieżność pomiędzy decyzjami ZUS wskazywał już tut. Sąd w we wcześniej powołanym wyroku. Sąd zwrócił także uwagę na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pismo ZUS z 19 września 2016 r. Jednakże ZUS wydając ponowne rozstrzygnięcie w ogóle nie wziął pod uwagę jego treści. Natomiast w piśmie tym wskazano na przedawnienie części należności składkowych (k.154 akt administracyjnych), których nie uwzględniono w obu wydanych decyzjach. Tak więc organ rentowy powinien przeanalizować każdy okres składkowy wymieniany w decyzji pod kątem terminu przedawnienia ze wskazaniem wszystkich okoliczności uzasadniających zawieszenie bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia. Reasumując, organ rentowy nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Sądu z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16, czym naruszył zasadę wynikającą z art. 153 P.p.s.a. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, a skoro tak to zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy w dalszym ciągu nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia, w jakiej wysokości należności istnieją i czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy. Nie wiadomo także, czy ściągnięte należności zostały uwzględnione w zaległych składkach. Tym bardziej, że organ rentowy po prawie 5 latach utrzymał w mocy decyzję wydaną w dniu [...]. Organ rentowy powinien zatem zbadać dokładnie terminy przedawnienia poszczególnych składek w taki sposób, aby ani skarżąca, ani ewentualnie Sąd nie mieli wątpliwości. Powinien także wyjaśnić, czy istotnie już wcześniej postepowania egzekucyjne były umarzane z uwagi na bezskuteczność oraz, czy wszystkie dochodzone należności objęte są tytułami wykonawczymi. Natomiast organ rentowy dokonał prawidłowej oceny przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Należy bowiem zgodzić się z ZUS, że sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, chociaż aktualnie nie jest prowadzone przez organ rentowy postępowanie egzekucyjne, gdyż z emerytury skarżącej ściągane są inne należności publicznoprawne. Tak więc ZUS może ponownie wszcząć postępowanie egzekucyjne, a stan ten nie ma charakteru trwałego i nieodwracalnego. Ponadto co istotne organ rentowy nie złożył wniosku o ogłoszenie upadłości zobowiązanej, ale wniósł o zakaz prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na okres 10 lat. Sąd wniosek oddalił. Brak jest również podstaw do umorzenia składek w oparciu o przepisy rozporządzenia. Jak wskazał organ rentowy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto skarżąca nie poniosła żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności (zobowiązana aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej). Również nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia, gdyż przewlekła choroba zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie pozbawia zobowiązanej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (zobowiązana pobiera emeryturę). Zatem w rozpoznawanej sprawie organ rentowy nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. i w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie znalazł więc podstaw, aby kwestionować poczynione przez ZUS ustalenia i wyciągnięte na ich podstawie wnioski w powyższym zakresie. Podkreślenia wymaga, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ rentowy w całości uwzględni ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku, tak aby po raz kolejny nie naruszyć treści art. 153 P.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. ----------------------- I -V J