I SA/Gl 330/08

Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Piotr Łukasik po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości na skutek wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym p o s t a n a w i a odmówić przyznania prawa pomocy; Wyrokiem z dnia 6 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Przy skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik organu złożył wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych. W tych ramach podniósł, że SKO w B. jest jednostką budżetową, a środki na jej działalność, w tym na koszty sądowe pozyskiwane są z budżetu państwa za pośrednictwem Ministra Finansów. Ich uzyskanie wymaga zatem akceptacji właściwego ministra. W chwili obecnej SKO w B. nie dysponuje stosowną zgodą na uzyskanie środków z budżetu państwa na 2009 r. Pełnomocnik zwrócił dalej uwagę, że organ wnoszący skargę kasacyjną jest jednostką budżetu państwa i w związku z tym powinien być zwolniony od kosztów sądowych. Wpis sądowy od skargi kasacyjnej od wskazanego na wstępie wyroku stanowi kwotę [...] zł. Po rozpoznaniu wniosku, zważono, co następuje: Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie może zostać uwzględniony. Zdaniem rozpoznającego wniosek organy administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego ex definitione są pozbawione możliwości korzystania z instytucji prawa pomocy. Przyjęta konstatacja wymaga omówienia w ramach dwóch płaszczyzn rozważeniowych. W pierwszej kolejności należy wskazać na rolę, jaką kolegium pełni w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W dalszej kolejności, jedynie na marginesie, przyjdzie poruszyć kwestie związane ze statusem kolegium jako jednostki wchodzącej w skład sektora finansów publicznych. Poprzedzając sygnalizowane wyżej dwie kwestie należało jeszcze w tym miejscu zaakcentować, że w myśl art. 243 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a. prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Omawiana ustawa zawiera nadto regulacje dotyczące zwolnienia od kosztów ex lege. Przedmiotowy i częściowo podmiotowy katalog spraw zawarty jest w art. 239 P.p.s.a. Regulacja ta nie przewiduje zwolnienia od kosztów sądowych organu administracji publicznej, który po myśli art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i 3 tej ustawy jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. W punkcie wyjścia pierwszej części rozważań należy przybliżyć spektrum działania sądów administracyjnych. Otóż zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przez kontrolę rozumie się badanie zachowania się określonych podmiotów pod kątem widzenia zgodności tych zachowań z przyjętymi wzorcami, ustalaniu ewentualnych rozbieżności oraz ich przyczyn i sformułowaniu zaleceń mających spowodować wyeliminowanie tych rozbieżności. W przypadku kontroli przestrzegania prawa (legalności) badanie to jest przeprowadzone przez sądy administracyjne pod kątem widzenia zgodności zachowań kontrolowanych podmiotów z obowiązującym prawem. Reasumując, przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 17). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w ramach postępowania sądowoadminsitracyjnego przez pojęcie "organu administracji publicznej" należy rozumieć podmiot stosunku administracyjnoprawnego. W stosunku tym to organ jest upoważniony do żądania określonego zachowania od drugiej strony tego stosunku, czyli osoby fizycznej, osoby prawnej czy innej jednostki organizacyjnej. W doktrynie odróżnia się pojęcie "organ administracji publicznej" od "urzędu". Za ten pierwszy uznaje się osobę (grupę osób), powołaną na stanowisko organu wyłącznie lub głównie w celu realizacji norm prawa administracyjnego w granicach przyznanych przez prawo kompetencji. Pojęcie "urząd" jest zaś wieloznaczne. Może oznaczać: a) zespół kompetencji przysługujących organowi, b) szczególną nazwę organu administracji publicznej, c) zorganizowany zespół osób przydany organowi do pomocy w wykonywaniu jego kompetencji (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 37 i nast.). W wyniku poczynionych wyżej spostrzeżeń przyjęto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w ramach postępowania sądowoadministracyjnego występuje jako organ powołany do realizacji norm prawa administracyjnego w granicach kompetencji przyznanych mu na mocy art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). W tak przyjętym znaczeniu należy stwierdzić, że organ ten nie stanowi żadnego z podmiotów, wymienionych w art. 246 P.p.s.a., upoważnionych do występowanie o przyznanie prawa pomocy tzn. nie jest ani osobą prawną, ani inną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Tak przyjęta konstatacja znajduje wsparcie w tezie postanowienia NSA z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 550/06 (niepubl.), zgodnie z którą "przepisy art. 246 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ nie obejmują organów administracji publicznej, co oznacza brak podstawy prawnej do przyznania im prawa pomocy." Dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia istotne jest nadto, że omówione wyżej pojęcie "organu administracji publicznej" nie można utożsamiać ze Skarbem Państwa, który w obrocie cywilnoprawnym występuje poprzez swoje staciones fisci. Z kolei zdaniem rozpoznającego wniosek, na gruncie właściwości sądów administracyjnych określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może dojść również do sytuacji, w której kolegium, jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, mogłaby skutecznie wystąpić o przyznanie prawa pomocy. Kwestia ta pozostaje jednak poza przedmiotem rozważań. W obowiązującym reżimie prawnym jedynie w ramach stosunków cywilnoprawnych [podkreślenie własne], w których Skarb Państwa występuje w charakterze dysponenta mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych, możliwym jest uprzywilejowanie Skarbu Państwa jako strony. Art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 167, poz. 1398 ze zm.) przewiduje częściowe zwolnienie Skarbu Państwa od kosztów sądowych. W oparciu o przyjęty w tej sprawie sposób rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że wezwanie organu o druk urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy było w tej sprawie zbędne, co więcej – pozbawione podstaw prawnych. Godzi się zaakcentować, mając na uwadze treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. Nr 227, poz. 2245), że ustawodawca de facto nie przewidział druku formularza właściwego dla podmiotów takich jak obecnie wnioskujący. Z treści rozporządzenia wynika bowiem jednoznacznie, że druk PPF jest przeznaczony dla osób fizycznych (§ 1 pkt 1), zaś druk PPPr dla osoby prawnej i innej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (§ 1 ust. 2). Już wyżej wspomniano, iż druga z płaszczyzn zważeniowych ma w tym postępowaniu charakter poboczny i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przyjęte w części dyspozytywnej niniejszego postanowienia. Zatem jedynie na marginesie warto poczynić kilka uwag na temat kolegium jako jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa. Działanie takie zostało podyktowane tym, że w części orzeczeń sądów administracyjnych merytorycznie odnoszono się do wniosków o przyznanie prawa pomocy składanych przez organy administracji publicznej, np. w postanowieniu NSA z dnia 27 listopada 2006 r., sygn. akt I FZ 534/06 (niepubl.). Rozstrzygnięcie przyjęte w tym orzeczeniu sprowadza się w gruncie rzeczy do ogólnych sformułowań, z których wynika, że instytucje państwowe (których zadanie nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej) powinny uwzględnić w swojej działalności koszty niezbędne do prowadzenia sądowego postępowania administracyjnego, albowiem w przeciwnym wypadku zostaną pozbawione możliwości pełnej realizacji prawa strony w takim postępowaniu. We wspomnianym już wcześniej postanowieniu o sygn. akt I FZ 550/06 Sąd zauważył nadto, że "nie można oczekiwać, iż prawo pomocy wypełni brak ustawowego zwolnienia od kosztów wobec przyjmowanej praktyki nieuwzględnienia kosztów postępowania sądowego bądź uwzględnienia ich w zbyt małej wysokości w planach finansowych." Tak sformułowana teza prowadzi do wniosku, iż w omawianych przypadkach dla odmowy przyznania prawa pomocy w rzeczywistości nie miał większego znaczenia stan środków finansowych, jakimi dysponowały organy. W uzasadnieniu tego ostatniego orzeczenia przyjęto nadto, że "wątpliwym jest aby organ administracji publicznej, finansowany z budżetu państwa, mógł wykazać brak jakichkolwiek środków, czy też dostatecznych środków na wykonywanie swych zadań, w tym braku możliwości pokrycia kosztów postępowania sądowego." W tezie tego postanowienia stwierdzono, że "skoro zatem podmiotowo organy administracji publicznej nie są uprawnione do uzyskania prawa pomocy jako ex officio posiadające środki finansowe i obsługę prawną, nie mogą też – ujmując rzecz przedmiotowo – skutecznie powoływać okoliczności przemawiających za przyznaniem takiej pomocy". W dalszej części tej płaszczyzny rozważań, omawiając kolegium w kontekście wspomnianej na wstępie jednostki wchodzącej w skład sektora finansów publicznych, godzi się przytoczyć wybrane zagadnienia dotyczące gospodarki finansowej kolegiów odwoławczych. Otóż na mocy art. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi. Są to takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zasady finansowania kolegium regulują zaś przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Jednostki te nie mają osobowości prawnej. Podstawą działalności jednostki jest jej plan finansowy. Z kolei obowiązkiem jej kierownika jest przestrzeganie porządku ustalonego w ramach planu. Jednakowoż w tych ramach należy przybliżyć art. 139 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten określa zasadę realizowania wydatków nieprzewidzianych, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych, bez względu na poziom środków finansowych ujętych w planie wydatków. Można przyjąć, że wydatkami nieprzewidzianymi mogą być w tym przypadku wszelkie obciążenia, których zaplanowanie co do kwoty i terminu zapadalności nie było możliwe na etapie tworzenia planu. Nawiązując dalej do uzasadnienia przywołanego wyżej postanowienia NSA sygn. akt I FZ 550/06, wypada zaakcentować, że wnioskując według zasady a maiori ad minus, można dojść do przekonania, że skoro przepis art. 139 ustawy o finansach publicznych uwzględnia też wydatki nieprzewidziane, których płatności wynikają np. z wyroków sądowych, a które mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel, to tym bardziej mogą być dokonywane wydatki poprzedzające procesy sądowe, czyli związane z inicjowaniem postępowań służących dochodzeniu przez organ swych racji przed sądem. Konkluzja ta doznaje wzmocnienia wskutek analizy art. 148 omawianej ustawy. W sytuacji bowiem, w której określony wydatek nie jest ujęty w planie wydatków na dany rok, dopuszcza dokonanie pewnych przesunięć w granicach jednego rozdziału. Rozwiniecie tych możliwości znajduje się w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783). Wobec tego, działając na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 7 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.