I SA/Gl 342/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 30 grudnia 2015 r. nr 753/XXIX/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zmieniającej uchwałę o wysokości podatku od nieruchomości dotyczącego rurociągów sieci kanalizacyjnej postanawia: odrzucić skargę. Rada Gminy Wodzisławia Śląskiego (dalej jako skarżąca) działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej Kolegium RIO), tj. uchwałę Nr 753/XXIX/2015 z dnia 30 grudnia 2015 roku stwierdzającą nieważność uchwały Nr XIII/123/15 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 25 listopada 2015 roku (dalej jako Uchwała) w sprawie zmiany uchwały Nr XLVII/463/06 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2006 roku w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości dotyczącego rurociągów sieci kanalizacyjnej w części dotyczącej § 3 Uchwały - z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu obowiązywania rocznej stawki podatku od nieruchomości, o której mowa w § 1 Uchwały, do dnia 31 grudnia 2026 roku. Strona skarżąca domagając się uchylenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO, zarzucała naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 20a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.). W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO z dnia 30 grudnia 2015 r. Na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Orzekając w niniejszej sprawie Sąd w pierwszej kolejności musiał rozważyć dopuszczalność skargi. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd zobowiązany był ustalić, czy Rada Miasta Wodzisławia Śląskiego jako organ stanowiący gminy mogła wnieść skutecznie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach tj. uchwałę Nr 753/XXIX/2015 z dnia 30 grudnia 2015 roku stwierdzającą nieważność Uchwały Nr XIII/123/15 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 25 listopada 2015 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XLVII/463/06 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2006 roku w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości dotyczącego rurociągów sieci kanalizacyjnej w części dotyczącej § 3 Uchwały - z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu obowiązywania rocznej stawki podatku od nieruchomości, o której mowa w § 1 Uchwały, do dnia 31 grudnia 2026 roku. Rozważając kwestię dopuszczalności skargi w sprawie Sąd miał na uwadze zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminny oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12. Sąd miał też na względzie to, że skarga jako stronę skarżącą określiła "Radę Miasta Wodzisławia Śląskiego". Tymczasem, z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Stosownie zaś do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, reprezentowanie gminy na zewnątrz należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z dokumentów załączonych do skargi wynika, że Rada Miasta Wodzisławia Śląskiego podjęła w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę nr XV/152/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała ta do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącej przed sądem administracyjnym upoważniła Przewodniczącego Rady, dając mu przy tym prawo do ustanawiania pełnomocników procesowych. Z tego ostatniego upoważnienia Przewodniczący Rady Miasta Wodzisławia Śląskiego skorzystał udzielając pełnomocnictwa radcy prawnemu, który sporządził skargę. Tym samym doszło do sytuacji naruszającej postanowienia art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem niezgodnie z tym przepisem Rada Miasta Wodzisławia Śląskiego sama (reprezentowana przez Przewodniczącego, który udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed Sądem w sprawie uchwały Kolegium RIO z dnia 30 grudnia 2015 r.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w sytuacji gdy uprawnionym do jej wniesienia była wyłącznie gmina reprezentowana przez organ wykonawczy, w tym przypadku Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego. Wskazać zaś raz jeszcze trzeba, że z ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma gmina (co koresponduje z art. 25 § 1 p.p.s.a.), reprezentowana przez jej organ wykonawczy. W niniejszej sprawie skarga została natomiast wniesiona przez podmiot nie mający zdolności sądowej, albowiem takiej zdolności sam organ gminy jakim jest rada nie posiada. Dostrzec jednocześnie trzeba, iż w dniu 13 listopada 2012 r. zapadła Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o następującej treści: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Rozważania zawarte w uzasadnieniu tej uchwały potwierdzają zasadność powyższej oceny Sądu. NSA wskazał bowiem m. in. na to, że "Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. NSA wskazał także na to, że ustawa o samorządzie gminnym stanowi, iż prawo złożenia skargi służy gminie i wprowadza wymóg formalny jej wniesienia – uchwałę rady wyrażającą wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ zaś organem wykonawczym gminy jest wójt, uchwałę taką powinien on wykonać, a to w pełni (jak zauważył NSA) koresponduje z art. 31 omawianej ustawy. Wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Co więcej – rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. NSA wskazał również, iż przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby w praktyce pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy. Zatem w ww. uchwale NSA przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być skutecznie zaskarżone przez gminę, którą w obecnym stanie prawnym reprezentuje na zewnątrz, a więc także w postępowaniu sądowym, wójt. Stanowisku temu NSA przypisał charakter zasady ogólnej. Wskazał bowiem, że stanowisko to nie może nabierać charakteru bezwzględnego, w praktyce występować mogą nadzwyczajne sytuacje. "Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji." I dalej, NSA wskazał, że "(...) podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady." Dostrzegając powyższe i analizując sprawę z uwzględnieniem ww. stanowiska NSA, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przede wszystkim musiał mieć na względzie, że skarga nie została wniesiona przez gminę, a przez radę gminy, co w kontekście przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za niedopuszczalne. Sąd, analizując sprawę dopuszczalności skargi wziął też pod uwagę przedmiot sporu oraz to, że Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego sam wnosił (dołączone do skargi pismo z dnia 22 stycznia 2016 r. do Przewodniczącego Rady Miasta) o skierowanie pod obrady Rady Miejskiej projektu uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, co wskazuje na brak sporu między Radą a Prezydentem Miasta, a zatem pozwala przyjąć w konsekwencji, że sprawa nie ma charakteru szczególnego (o którym mowa w ww. uchwale NSA). Na żadnym etapie postępowania strony nie sygnalizowały przy tym faktu istnienia sporu między Radą a Prezydentem Miasta Wodzisławia Śląskiego. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04, LEX nr 175364) podkreślić przyjdzie jeszcze raz, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Ponadto ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". Również w nowszym orzecznictwie podkreśla się, że "stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g.). W świetle dyspozycji tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny" (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., II OSK 915/14, NZS 2014/3/3; postanowienie NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 2691/13, LEX nr 1435119). Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że skarga została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony (z przyczyny tkwiącej w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) i w tej sytuacji należało uznać ją za niedopuszczalną, co nakazywało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzec o jej odrzuceniu.