I SA/Gl 359/04

Dnia 28 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Sędzia NSA : Przemysław Dumana (spr.), Sędzia WSA : Krzysztof Winiarski, Protokolant : Anna Charchuła, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 roku sprawy ze skargi Powiatu [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie skargi organu powiatu na czynności nadzorcze oddala skargę. Uchwałą nr [...] z [...] roku Regionalna Izba Obrachunkowa w K. stwierdziła nieważność w całości uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z [...] 2003 roku w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu, ze względu na naruszenie art. 12 pkt 8 lit.c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu tej uchwały RIO w K. stwierdziła, że zgodnie z art. 18 pkt 8 lit.c ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Z treści tego przepisu wynika zatem wyłączność rady powiatu w decydowaniu o wysokości wynikających z tego tytułu i wpływających na wysokość długu jednostki obciążeń budżetu. Uprawnienia tego nie może rada scedować na inny organ. Tymczasem w przedmiotowej uchwale brak jest określenia faktycznej wysokości zaciągniętego zobowiązania. Rada Powiatu [...] określiła bowiem tylko maksymalną wysokość kredytu ("w wysokości nieprzekraczającej kwoty [...] zł."), a decyzję o jego ostatecznej wysokości pozostawiła Zarządowi Powiatu, który uchwałę miał wykonać. Do takiego jednak działania Rada Powiatu Mikołowskiego, zgodnie z powołanym wyżej art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym, nie była uprawniona. Uchwałę tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Powiatu [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż z treści art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika aby uchwała Rady wskazywała jednoznacznie kwotę kredytu, a nie tylko górną jego granicę. Wskazano, że "kredyt miał być w założeniu zaciągnięty na pokrycie bieżącego niedoboru w budżecie, którego precyzyjna wysokość na dzień podejmowania uchwały przez Radę nie była możliwa do ustalenia. Podejmując swoją uchwałę Rada działała ze świadomością, że niezbędne będzie zaciągnięcie kredytu w wysokości zgodnej z aktualnymi potrzebami a nie w sztywno określonej wysokości. W przypadku podjęcia przez Radę uchwały o zaciągnięciu kredytu o konkretnej wysokości, nie byłoby możliwe zaciągnięcie kredytu o wysokości niższej, co w konsekwencji spowodowałoby naruszenie przepisu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r., nr 15, poz. 148 z późn. zm.), gdyż Powiat poniósłby koszty zaciągnięcia kredytu wyższego niż byłoby to konieczne". W konkluzji uzasadnienia skargi Zarząd Powiatu podniósł, że zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 12 pkt 8 lit.c rada powiatu może dać zarządowi upoważnienie do zaciągnięcia kredytu i nie musi szczegółowo ustalać warunków kredytu. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby, że rada w uchwale winna wskazać nie tylko wysokość kredytu i termin spłaty, ale także inne warunki określane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia – zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o jej oddalenie. Organ nadzoru podkreślił, iż dla pokrywania kredytami bieżących potrzeb finansowych powiatu ustawodawca przewidział możliwość ich zaciągania przez zarząd w formie kredytów krótkoterminowych (art. 12 pkt 8 lit. d powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym). Uchwała Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 18 grudnia 2003 roku dotyczyła kredytu długoterminowego i ten rodzaj kredytu może być zaciągany wyłącznie przez organ stanowiący (Radę Powiatu) w trybie art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro zatem ustawodawca dla zaciągnięcia kredytu długoterminowego przewidział kompetencję wyłącznie dla Rady Powiatu, to nie można takiego uprawnienia skutecznie przenieść w drodze uchwały na inny organ, gdyż podejmowanie rozstrzygnięć w ustawowo określonym dla danego organu zakresie, przez inny organ, który jest w tym względzie niewłaściwy, skutkuje najwyższym stopniem wadliwości takich rozstrzygnięć lub uchwał. Wskazała również, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (w tym samorządu terytorialnego) działają na podstawie i w granicach prawa, dlatego też do tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone" lecz regułę "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje". W konkluzji uzasadnienia Organ nadzoru podkreślił, iż skoro Rada Powiatu [...] w swojej uchwale z dnia [...] roku w sposób istotny naruszyła przepis art. 12 pkt 8 lit.d ustawy o samorządzie powiatowym oraz zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, to zasadnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność wyżej wymienionej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu nadzorczego należy wskazać, iż stosownie do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji R.P. jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania administracji publicznej, są obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa są poddane nadzorowi organów państwowych (art. 171 ust. 1 Konstytucji). Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w dopuszczalnych przepisami prawa granicach. Przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje jedynie, w zakresie granic nadzoru, kryterium nadzoru – "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" (art. 171 ust. 1 Konstytucji) oraz organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2 i 3 Konstytucji). W pozostałym zakresie granice dopuszczalności ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe, w zakresie powiatu – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. w Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 z późniejszymi zmianami). Zgodnie zatem z art. 79 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym – uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Uchwała Rady Powiatu [...] (z dnia [...] roku, nr [...]) została wydana na podstawie art. 12 pkt 8 lit.c powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym, Przepis art. 12 pkt 8 lit.c tej ustawy stanowi, że "do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów". Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika więc jednoznacznie, iż decyzja o zaciągnięciu kredytu długoterminowego należy wyłącznie do właściwości rady powiatu i nie może ona tego uprawnienia skutecznie przenieść w drodze uchwały na inny organ (zarząd powiatu). Innymi słowy, organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż do zaciągania kredytu długoterminowego nie może być upoważniony zarząd powiatu, gdyż podejmowanie uchwał w tym przedmiocie zastrzeżone zostało przez ustawodawcę do wyłącznej właściwości rady powiatu. Natomiast dla pokrywania kredytami bieżących potrzeb finansowych powiatu, ustawodawca przewidział możliwość ich zaciągania przez zarząd, jednakże w formie kredytów krótkoterminowych (art. 12 pkt 8 lit.d powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym). Reasumując należy wskazać, iż uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] roku, nr [...] podjęta została z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 8 lit.c powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym. Do zaciągnięcia bowiem kredytu długoterminowego nie mógł być upoważniony zarząd powiatu, gdyż podejmowanie uchwał w tym przedmiocie zostało zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady powiatu (art. 12 pkt 8 lit. c i d ustawy o samorządzie powiatowym). Brak określenia w uchwale wysokości zaciąganego zobowiązania (kredytu długoterminowego), a także powierzenie wykonania tej uchwały (w tym decydowanie o wysokości kredytu) zarządowi powiatu stanowiło, zdaniem Sądu, podstawę stwierdzenia nieważności powołanej wyżej uchwały. Powyższe rozważania przemawiają za zasadnością stanowiska organu nadzoru zajętego w sprawie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.