I SA/Gl 372/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Protokolant apl. radc. Tomasz Szaflarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. - Zakład B w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm., powoływanej dalej jako k.p.a./ oraz art. 17 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm., powoływanej dalej jak u.p.e.a./ - postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] nr [...] o uznaniu się niewłaściwym rzeczowo w sprawie rozpoznania wniosku pełnomocnika A S.A. z dnia [...] nr [...] o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych i o przekazaniu kopii w/w wniosku do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C., jako właściwego rzeczowo organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. prowadząc postępowanie egzekucyjne przeciwko A S.A. naliczył koszty egzekucyjne, które pobrał od przedmiotowej Spółki. Zobowiązana, kwestionując zasadność naliczenia i pobrania kosztów egzekucyjnych pismem z dnia [...] wystąpiła do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. o ich zwrot, jako nienależnych. Organ I instancji w pierwszej kolejności postanowieniem z dnia [...] nr [...] uznał wniosek o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych za bezprzedmiotowy, z uwagi na brak otrzymania od A S.A. jakiejkolwiek kwoty z powyższego tytułu. Na skutek zażalenia, a następnie skargi zobowiązanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w/w rozstrzygnięcie zostało – w ramach samokontroli – uchylone a sprawa została przekazana Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w C. do ponownego rozpoznania, przy czym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] uznał się niewłaściwym rzeczowo w sprawie rozpoznania omawianego wniosku i orzekł o przekazaniu kopii wniosku do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń w C. jako organu właściwego. Od powyższego postanowienia zobowiązana spółka, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosła zażalenie, zarzucając rozstrzygnięciu Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. naruszenie art. 65 § 1 k.p.a., a także art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. Uzasadniając zgłoszone zażalenie pełnomocnik [...] S.A. , wskazał, iż brak było podstaw do przekazania wniosku o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych na mocy art. 65 § 1 k.p.a., a ponadto podniósł, że organ I instancji nie tylko prowadził postępowanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, lecz również nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie wskazał w rozstrzygnięciu pełnej podstawy prawnej. Rozpoznając zarzuty zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w K. w pierwszej kolejności wskazał, iż wobec treści art. 65 § 1 k.p.a. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. w przypadku stwierdzenia, iż jest niewłaściwy w sprawie, zobligowany był do przekazania otrzymanego podania organowi właściwemu. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wypełnione zostały przesłanki w/w przepisu, jako że nie tylko pobrana w postępowaniu egzekucyjnym kwota kosztów egzekucyjnych trafiła na rachunek wszczynającego postępowanie egzekucyjne Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń w C., lecz ponadto do przekazania środków na rzecz kosztów egzekucyjnych doszło w dniach 10 i 20 lutego 2003 r., tj. na długo przed zmianą właściwości organu egzekucyjnego i przekazaniem prowadzenia postępowania egzekucyjnego Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w C., co miało miejsce 14 listopada 2003 r. Za nietrafne Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznał również zarzuty naruszenia zasad postępowania uregulowanych w art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., wskazując, iż do tych właśnie obowiązków zastosował się organ I instancji przekazując otrzymany wniosek Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń w C. W świetle powyższego, organ II instancji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W skardze na w/w postanowienie, skarżąca działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił: - naruszenie art. 65 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, a także poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez zobowiązaną w zażaleniu z dnia [...] i nie podanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazał, iż regulacja art. 64 c § 1 u.p.e.a. wyraźnie wskazuje, jaki organ zobowiązany jest do zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z powyższym przepisem omawiane koszty pobrane w postępowaniu egzekucyjnym, które okazało się być niedopuszczalnym, zwraca organ egzekucyjny. Pełnomocnik podniósł, iż organem egzekucyjnym jest w obecnym stanie prawnym Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C., przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że wcześniej postępowanie egzekucyjne prowadził inny organ, tym bardziej, iż obowiązujące przepisy nie wyznaczają odrębnego organu do rozpoznania wniosku o zwrot pobranych kosztów, w zależności od tego, który z organów faktycznie je pobrał. Potwierdzeniem statusu Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego jako właściwego organu egzekucyjnego – zdaniem pełnomocnika – jest również okoliczność, iż prowadził on postępowanie egzekucyjne w momencie złożenia przez zobowiązanego pisma wskazującego na niedopuszczalność egzekucji oraz, że to on prowadzi postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych i o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż pomimo początkowego wniesienia przez zobowiązanego w/w wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń w C. został on postanowieniem tego organu przekazany do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C., który nie wszczynając sporu kompetencyjnego uznał się za właściwy. Powyższe okoliczności zdaniem pełnomocnika przemawiają za błędnym zastosowaniem przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. art. 65 § 1 k.p.a., jako że na mocy w/w art. 64 c § 1 u.p.e.a. organem właściwym w niniejszej sprawie jest Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. Skarżąca podniosła ponadto, że organ II instancji nie tylko pominął okoliczność, iż organ I instancji nie podał w wydanym postanowieniu podstawy prawnej oraz jej nie wyjaśnił, a tym samym całkowicie pominął zgłoszony przez zobowiązanego zarzut w tym zakresie, lecz ponadto sam powielił przedmiotowy błąd w swym rozstrzygnięciu. Pełnomocnik podkreślił wreszcie, iż Dyrektor Izby Skarbowej w K. nie wyjaśnił z jakich powodów postępowanie wywołane wnioskiem zobowiązanego ma prowadzić Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń w C., który przekazał prowadzenie postępowania egzekucyjnego Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w C., ze wszystkimi skutkami prawnymi, wynikającymi z tego przekazania. Wskazanie jedynie, iż posiadaczem kosztów egzekucyjnych jest inny organ, niezależnie od naruszenia innych regulacji prawnych, stanowi uchybienie podstawowych zasad postępowania określonych w art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Skarbowej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji, uznającego się za niewłaściwym w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych i przekazujące sprawę do załatwienia Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. Istota sporu koncentruje się zatem na problemie właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego, a więc zagadnieniu, które de facto przesądza w dalszej kolejności o ważności lub nieważności postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu nadzoru właściwym do zwrotu tychże kosztów jest organ, któremu – w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 października 2003 r. – przysługiwał status organu egzekucyjnego i który faktycznie pobrał te koszty. Skarżąca Spółka konsekwentnie natomiast prezentowała stanowisko, że na podstawie art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym – właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych – jest właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Rozstrzygnięcie tak zakreślonego sporu wymaga zatem w pierwszej kolejności odwołania się do regulacji prawnej określającej właściwość organów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, "Z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie, o którym mowa w art. 66d § 1". Co prawda dyrektor oddziału ZAS – u wymieniony został w § 4 wskazanego przepisu jako organ uprawniony do egzekucji należności pieniężnych, jednakże jego kompetencja została ograniczona tylko do należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Analiza wskazanych wyżej przepisów przesądza o tym, że co do zasady organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji pieniężnej właściwy jest naczelnik urzędu skarbowego, poza należnościami wymienionymi w § 4 art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak zasadnie podniosła skarżąca Spółka zmiana właściwości rzeczowej organu uprawnionego pociąga za sobą przejęcie przez ten organ wszystkich kompetencji będących w zakresie działania danego organu, a to oznacza, że nie jest możliwe "ich dzielenie" w zależności od tego, jakiego stanu prawnego dotyczą. Taka konstatacja przesądza o tym, że organ egzekucyjny właściwy w sprawie, zobowiązany jest do rozpoznania wszystkich wniosków zobowiązanego, w tym także takich, które dotyczą "starego stanu prawnego" oraz okoliczności w nim powstałych, jak np. wniosku o wznowienie postępowania czy o stwierdzenie nieważności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skoro przepisy wprowadzające zmianę właściwości organu nie wprowadziły odmiennej regulacji, to zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego, a to oznacza, że z dniem zmiany właściwości organu, organ ten przejmuje wszystkie kompetencje przypisane temu organowi przepisami prawa, w badanym przypadku całość kompetencji organu egzekucyjnego. Zasadnym jest przy tym wskazanie, że zmiana przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym przepisu art. 19 nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1268 z póżn. zm. ), która art. 17 nadała nowe brzmienie § 4 tego przepisu. Zgodnie zaś z treścią art. 30 tej ustawy weszła ona życie z dniem 1 października 2003 r., z wyjątkiem: 1) art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 4 i 5, które weszły w życie z dniem 1 sierpnia 2003 r.; 2) art. 2 pkt 3, który wszedł w życie z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Bez znaczenia dla prawnej oceny – zdaniem Sądu – pozostaje fakt podnoszony przez organ nadzoru, że koszty te zostały czy to naliczone, czy też skutecznie pobrane w dniach 10 i 20 lutego 2003 r. tj. przed zmianą stanu prawnego przez Dyrektora Oddziału ZUS w C. Nie ma także żadnego znaczenia prawnego fakt przekazania akt egzekucyjnych przez ten ostatni organ dopiero w dniu 14 listopada 2003 r. O właściwości bowiem organów administracji publicznej przesądza przepis prawa, a nie okoliczności faktyczne, czy też działania organu. Zasada legalności działania organów należy do podstawowych, konstytucyjnych zasad, a to oznacza, że organy te zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Obowiązek działania organów na podstawie prawa oznacza m.in. ich działanie zgodnie z właściwością kompetencyjną, zarówno rzeczową, jak i miejscową. W opisanej sytuacji, za mający prawne znaczenie należy uznać zarzut skarżącej Spółki, że organy obu instancji wbrew art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym za zgodne z prawem uznały przekazanie wniosku o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych Dyrektorowi Oddziału ZUS w C. Zgodnie z tym przepisem " Jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a". Zasadnym jest podkreślenie, że przepis ten wskazuje jako organ właściwy do zwrotu kosztów egzekucyjnych – organ egzekucyjny. Warunkiem zwrotu takich należności jest: - po pierwsze, pobranie od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, - po drugie, wszczęcie i prowadzenie egzekucji niezgodnie z prawem. Przepis ten w żaden sposób nie uzależnia zwrotu kosztów zobowiązanemu od pobrania tychże kosztów przez właściwy – w chwili złożenia wniosku – organ egzekucyjny. Uzależnia natomiast od ich pobrania oraz wszczęcia i prowadzenia egzekucji niezgodnie z prawem – bez względu na to, który organ egzekucyjny, właściwy był do wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Taka też sytuacja miała miejsce w badanej sprawie, gdyż organem wszczynającym postępowanie był Dyrektor Oddziału ZUS w C., który na skutek zmiany właściwości przekazał – w trakcie jej trwania – dalsze prowadzenie egzekucji Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w C.. W chwili złożenia wniosku tj. w dniu [...] organem egzekucyjnym – a więc właściwym do rozpoznania wniosku – był właśnie ten organ, a to oznacza, że postanowienie w sprawie uznania się za niewłaściwego w sprawie, a także postanowienie organu nadzoru o utrzymaniu w mocy tego postanowienia narusza prawo. Końcowo, zasadne jest odwołanie się do regulacji zawartej w treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego i procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w akcie go poprzedzającym. W ocenie Sądu, w badanej sprawie doszło do spełnienia tej przesłanki, a to obligowało Sąd do uchylenia także postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] nr [...] o uznaniu się niewłaściwym rzeczowo w sprawie rozpoznania wniosku pełnomocnika A S.A. z dnia [...] nr [...] o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych i o przekazaniu kopii w/w wniosku do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C., jako właściwego rzeczowo organu egzekucyjnego. Z uwagi na naruszenia prawa wskazane powyżej, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, w tym kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.