I SA/Gl 442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, del. Sędzia SO Dorota Kozłowska (spr.), Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 17, art. 18 i 64c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. nr [...] z dnia [...] o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł, powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: skarżący, ZUS) obejmujących zaległości składkowe M. K. za okres od czerwca 2001 r. do maja 2002 r., lipiec 2002 r., od stycznia 2003 r. do kwietnia 2006 r., od października 2009 r. do lutego 2011 r. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. kontynuował wobec M. K. postępowanie egzekucyjne wszczęte przez ZUS na mocy art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z pismem wierzyciela z dnia 16 lipca 2012 r. informującym o zatrudnieniu zobowiązanego w PHU A S.C. M. F., B. F.. organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 20 września 2012 r. nr [...] dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego. Za tę czynność egzekucyjną organ egzekucyjny naliczył należne mu na podstawie art. 64 § 1 pkt 3, § 6 u.p.e.a. koszty egzekucyjne. Wskutek bezskuteczności egzekucji spowodowanej brakiem majątku M. K. podlegającego egzekucji, Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. postanowieniem z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego w oparciu o tytuły wykonawcze ZUS, a postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a., obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł. Na to ostatnie postanowienie organu egzekucyjnego ZUS złożył zażalenie z dnia 3 października 2013 r., uwzględnione postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] Kolejnym postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ egzekucyjny ponownie obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł za dokonane czynności egzekucyjne zmierzające do zaspokojenia zaległości składkowych M. K. za okres od czerwca 2001 r. do maja 2002 r., lipiec 2002 r., od stycznia 2003 r. do kwietnia 2006 r., od października 2009 r. do lutego 2011 r. Na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego ZUS złożył zażalenie z dnia 17 grudnia 2013 r., w którym omawiając przebieg postępowania w sprawie odniósł się do zasady celowości obowiązującej w postępowaniu egzekucyjnym. ZUS podkreślił, że zasada celowości nie wynika wprawdzie wprost z konkretnego przepisu, lecz pośrednio z całokształtu postanowień u.p.e.a. ZUS wskazał na treść art. 7 § 2 u.p.e.a., z którego wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi do celu egzekucji, co z kolei wskazuje na konieczność rozeznania możliwości zrealizowania wszystkich tytułów wykonawczych wystawionych przeciwko zobowiązanemu poprzez zastosowanie danego środka egzekucyjnego. Kierowanie zatem przez organ egzekucyjny do osoby zobowiązanej zawiadomień obejmujących taką ilość tytułów wykonawczych było niecelowe i nieekonomiczne. Wskazując na powyższe okoliczności ZUS zakwestionował zatem zasadność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wskazał, że kwestią bezsporną jest fakt, że będący organem egzekucyjnym Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. postanowieniem z dnia [...] nr [...]. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec M. K.. Zakończenie postępowania egzekucyjnego spowodowało zrealizowanie się w tej sprawie przesłanki z art. 64c § 4 u.p.e.a., uprawniającej organ egzekucyjny do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w tym postępowaniu. Zgodnie zatem z tym przepisem, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, a taka sytuacja powstaje wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego i jak przyjmuje się w powszechnie obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, niezależnie od powodów zakończenia postępowania egzekucyjnego w ten sposób. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu powołał się na dominujący w orzecznictwie pogląd, że użycie w art. 64c § 4 u.p.e.a. zwrotu "wierzyciel pokrywa" nie pozostawia organowi egzekucyjnemu wyboru, czy obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie. Organ egzekucyjny ma obowiązek obciążyć wierzyciela kosztami egzekucyjnymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Po 488/12). Ponadto organ odwoławczy zakwestionował przedstawiony w zażaleniu pogląd, iż koniecznym jest prowadzenie przez organ egzekucyjny rozeznania możliwości zrealizowania wszystkich tytułów wykonawczych wystawionych na zobowiązanego stosując dany środek egzekucyjny. Głównym bowiem zadaniem organu egzekucyjnego jest realizacja otrzymanych tytułów wykonawczych poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych dopuszczonych u.p.e.a. Środki egzekucyjne wymienione zostały w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., gdzie w poz. 2 ujęto egzekucję z wynagrodzenia za pracę i ten środek egzekucyjny zastosował organ egzekucyjny prowadząc postępowanie egzekucyjne wobec M. K.. Natomiast ZUS wniosek o wszczęcie egzekucji należności objętej tytułem wykonawczym zawarł w każdym przekazanym do realizacji tytule wykonawczym. Zatem organ egzekucyjny miał obowiązek stosować środki egzekucyjne w stosunku do wszystkich tytułów wykonawczych, nawet jeśli byłyby one nieskutecznymi. W tym przypadku egzekucja z wynagrodzenia za pracę okazała się nieskuteczna, ale gdyby przyjąć punkt widzenia wierzyciela to w przypadku zrealizowania przez dłużnika zajętej wierzytelności zajęcia z wykazanymi wybiórczo jedynie tytułami wykonawczymi i wypłacenia zobowiązanemu pozostałych niezajętych wierzytelności, wierzyciel miałby prawo dochodzić od organu egzekucyjnego roszczenia za niezgodne z prawem prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że ZUS wystawił tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...],[...], od [...] do [...], od [...] do [...],[...] obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i doręczył je zobowiązanemu. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przedmiotowe tytuły wykonawcze przekazane zostały do dalszego prowadzenia egzekucji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w D.. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada celowości, która nie wynika wprost z konkretnego przepisu, lecz pośrednio z całokształtu postanowień ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istotna przesłanka do zastosowania tej zasady wypływa z art. 7 § 2 u.p.e.a., który nakazuje stosowanie środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków. Należy więc stosować środki prowadzące do wykonania egzekwowanego obowiązku, ponieważ podstawą postępowania egzekucyjnego jest celowość - czyli podejmowanie w nim takich postanowień i innych czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego spoczywającego na nim obowiązku. Jeżeli taka czynność do takiego celu nie prowadzi jest wówczas niedopuszczalna. Podkreślił zatem, że z powyższego przepisu wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi do celu egzekucji, co z kolei wskazuje na konieczność rozeznania możliwości zrealizowania wszystkich tytułów wykonawczych wystawionych przeciwko zobowiązanemu stosując dany środek egzekucyjny. Organ egzekucyjny mógł zatem przewidzieć efektywność egzekucji z dokonanego zajęcia wynagrodzenia, a kierowanie zawiadomień obejmujących [...] tytułów wykonawczych było niecelowe i nieekonomiczne. Związane bowiem z tymi czynnościami koszty powiększają tylko rozmiar wierzytelności zobowiązanego, a w przypadku bezskutecznej egzekucji narażają wierzyciela na koszty nie prowadzące bezpośrednio ani pośrednio do wykonania obowiązku. Tym bardziej nieuzasadnione jest obciążenie wierzyciela pełną kwotą naliczonych kosztów egzekucyjnych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 64c § 1 u.p.e.a., koszty egzekucyjne naliczone w postępowaniu egzekucyjnym obciążają co do zasady zobowiązanego, jednakże odstępstwo od niej przewidziane zostało w art. 64c § 4 u.p.e.a. Stanowi on, że to wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeśli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem zakończenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. K. powoduje niemożność dochodzenia od niego jakichkolwiek kwot, w tym także kosztów egzekucyjnych. Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem skarżącego, że stosując dany środek egzekucyjny, organ egzekucyjny winien przeprowadzić rozeznanie co do możliwości zrealizowania wszystkich tytułów wykonawczych wystawionych na zobowiązanego. Głównym bowiem zadaniem organu egzekucyjnego jest realizacja otrzymanych tytułów wykonawczych, czyli osiągnięcie celu egzekucji, poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych wskazanych w ustawie egzekucyjnej. Podkreślił także, że skarżący przekazując organowi egzekucyjnemu do realizacji tytuły wykonawcze wystawione na M. K. zwrócił się o wszczęcie egzekucji na podstawie wszystkich [...] tytułów egzekucyjnych, zatem organ egzekucyjny miał obowiązek stosować środki egzekucyjne w stosunku do wszystkich tytułów, nawet jeśli byłyby one nieskutecznymi. Natomiast zawarta w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku wiąże nie tylko organ egzekucyjny, ale przede wszystkim wierzyciela, który we własnym interesie powinien wskazać mienie zobowiązanego podlegające egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja/postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie organu odwoławczego nie zawiera uchybień, które mogły by uzasadniać wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika skarżącego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, na które powołuje się strona skarżąca, aby istniała możliwość uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego M. K.. Podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego był art. 59 § 2 u.p.e.a. W toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej stwierdzono bowiem, iż nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ egzekucyjny naliczył zatem koszty egzekucyjne na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. i obciążył nimi wierzyciela, gdyż nie mogły być one ściągnięte od zobowiązanego. Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. to wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. Brzmienie wskazanego wyżej przepisu statuuje zatem zasadę, że to właśnie na wierzycielu spoczywa obowiązek poniesienia kosztów postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy nie mogą być one ściągnięte od osoby zobowiązanej. Sąd w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Po 451/10, LEX nr 749923, iż "Ustawodawca przez użycie w treści przepisu art. 64c § 4 u.p.e.a. regulacji "wierzyciel pokrywa" nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie". Natomiast odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego, że organ egzekucyjny powinien w postępowaniu egzekucyjnym kierować się zasadą celowości, podejmować tylko takie czynności, które zmierzają do wykonania przez zobowiązanego obowiązku oraz mógł przewidzieć efektywność egzekucji z dokonanego zajęcia wynagrodzenia w przypadku kierowania zawiadomień obejmujących [...] tytułów wykonawczych to podkreślić należy, że to sam skarżący podjął decyzję o skierowaniu do wykonania wszystkich tytułów wykonawczych. Nie rozważył celowości skierowania do egzekucji tylko części tytułów wykonawczych, celem sprawdzenia, czy egzekucja będzie w ogóle skuteczna. Istotnie w art. 7 § 2 u.p.e.a. zawarte są zalecenia dla organu egzekucyjnego, aby stosował środki bezpośrednio prowadzące do wykonania egzekwowanego obowiązku. Podstawową zasadą postępowania egzekucyjnego jest jego celowość - czyli podejmowanie w nim takich postanowień i innych czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego spoczywającego na nim obowiązku. Jeżeli dana czynność do takiego celu nie prowadzi, jest niedopuszczalna. Jeżeli jest zdatna doprowadzić do wykonania dochodzonej powinności, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, jej podjęcie należy również ocenić jako niecelowe. Celem egzekucji jest tu wykonanie obowiązku, a nie wyrządzenie uciążliwości. Uciążliwość jest zaś tylko wtedy dopuszczalna, gdy jest usprawiedliwiona dążeniem do wykonania obowiązku. (por. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Kijowski D.R. (red.), LEX 2010) Chodzi tutaj jednak o wybór takiego środka egzekucyjnego, który doprowadzi bezpośrednio do wyegzekwowania należności i będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego, a więc zastosował taki środek egzekucyjny, który zmierzał bezpośrednio do wykonania obowiązku, był też najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zdaniem Sądu organ egzekucyjny nie mógł dokonać wyboru, które tytuły wykonawcze skieruje do wykonania, a które nie, tak, aby ewentualnie wierzyciel poniósł jak najniższe koszty. Takie właśnie działanie organu egzekucyjnego byłoby niezgodne z prawem. Wprowadzałoby dowolność do postępowania egzekucyjnego. Podkreślić także trzeba, że organ egzekucyjny nie mógł z góry założyć, że to wierzyciel będzie pokrywał koszty postępowania egzekucyjnego, zasadą jest bowiem, że koszty egzekucyjne pokrywa zobowiązany, a wierzyciel tylko w pewnych, przewidzianych przepisami u.p.e.a. okolicznościach. Reasumując zatem zasadnie organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, prowadzącego postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego, który obciążył skarżącego kosztami egzekucyjnymi powstałymi w związku z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę, wskazanego zresztą przez wierzyciela. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).