I SA/Gl 445/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Przedmiotem skargi A. K. (dalej: strona, skarżąca) jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1778 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń, u.s.u.) decyzja Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziała w B. (dalej: organ, ZUS) nr [...] z dnia [...] r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. znak [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek od nich. 2. Postępowanie przed organem. 2.1. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13.09.2017r. strona wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się na trudną sytuację zdrowotną i finansową. ZUS działając jako organ I instancji odmówił umorzenia należności z tytułu składek ponieważ: 1) nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; 2) strona nie wykazała z art. 28 ust. 3a tej ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego; 3) nie wykazano, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia. 2.2. W dniu 06.12.2017r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie umorzenia należności z tytułu składek, dołączając do wniosku dokumentację medyczną. 2.3. ZUS działając jako organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiająca umorzenia następujących należności z tytułu składek na: 1) ubezpieczenia społeczne - za okres od 05/1999 do 12/1999, za 02/2001, za 06/2001, za 09/2001, za okres od 04/2002 do 11/2003, od 05/2003 do 11/2003, od 01/2004 do 08/2004 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek-[...] zł, odsetek liczonych na dzień 13.09.2017r. - [...] zł; 2) ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 05/1999 do 12/1999, od 05/2001 do 06/2001, od 11/2001 do 12/2001, od 02/2002 do 09/2002 oraz od 11/2002 do 08/2004 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek liczonych na dzień 13.09.2017r. - [...] zł; 3) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres od 04/1999 do 12/1999, za 06/2001, za 02/2002 oraz za okres od 12/2002 do 08/2004 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek-[...] zł, W uzasadnieniu wskazał, iż strona osiąga dochód z tytułu emerytury w kwocie netto [...] zł; nie osiąga dochodów z innych źródeł, nie korzysta z pomocy społecznej ani innych form pomocy; gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie; stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych wynoszą 200.00 zł, koszty leczenia - 80,00 zł, innych stałych wydatków związanych z utrzymaniem nie ponosi; posiada zobowiązania finansowe w bankach, spłacane w układzie ratalnym po [...] zł miesięcznie; nie posiada majątku nieruchomego, ruchomego, praw majątkowych. Organ ustalił, że działalność gospodarcza była prowadzona do 20.08.2004r. Obecnie strona pobiera świadczenie emerytalne. Ponadto nie zachodzi przesłanka nieściągalności należności ze względu na fakt, że wobec strony jest prowadzone obecnie skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego. Zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej skarżącej gospodarstwa domowego nie potwierdza, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przykładowo w drodze układu ratalnego, uniemożliwiła zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. ZUS podkreślił, że strona nie korzysta z pomocy społecznej ani innych form pomocy, co prowadzi do wniosku, że sytuacja gospodarstwa domowego nie jest na tyle trudna, aby podjęcie spłaty zadłużenia wobec ZUS, przykładowo w drodze układu ratalnego, pozbawiło stronę środków do życia. Organ argumentował, że możliwe jest udzielenie pomocy w spłacie powstałych zobowiązań z tytułu składek poprzez rozłożenie ich na raty stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał także, iż wobec faktu spłacania przez stronę zadłużenia wobec banku należy ponownie podkreślić, że należności publicznoprawne mają charakter priorytetowy w stosunku do zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym i należy je zaspokoić w pierwszej kolejności. Organ nie neguje wystąpienia problemów zdrowotnych, jednak nie ma on wpływu na wysokość pobieranego przez stronę świadczenia. Dalej ZUS podkreślił, że dysponuje on jedynie tym materiałem, który udostępni zainteresowany - nie ma natomiast realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. Ciężar dowodu spoczywa na płatniku, a obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez stronę dowodów. Reasumując, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na okoliczność ponownego rozpoznania wniosku o umorzenie długu nie doprowadziło do ustalenia innych, istotnych okoliczności, mogących mieć wpływ na wcześniejsze ustalenia, a więc dług może być przez stronę spłacony lub ściągnięty w drodze egzekucyjnej. Organ argumentował, iż instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a ZUS (zobowiązanemu do ściągania należnych składek, zarządzania nami oraz wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego) przyznano w tym zakresie szerokie kompetencje. Ustawodawca określił jedynie przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, nie wskazał natomiast żadnych przesłanek, które obligowałyby ZUS do umorzenia zaległości. Nawet zatem w skrajnie trudnej sytuacji materialnej czy osobistej wnioskodawcy ZUS nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części powstałych zobowiązań. Ponadto z instytucji umorzenia należności z tytułu składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Ponadto ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że "zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia podatku obowiązek ten wypełnił. Udzielenie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (wyrok NSA z dnia 24.10.2000r., sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Ponadto, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, ZUS podkreślił, i organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3.1. W skardze strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy właściwemu organowi ZUS celem wydania decyzji z uwzględnieniem art. 24 u.s.u.s. W uzasadnieniu strona wskazała, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ZUS przedawniają się po upływie 5 lat. Wskazane zaś w decyzji należności składkowe dotyczą okresów sprzed 10 lat, które winny być umorzone jako przedawnione. 3.2. W odpowiedzi na skargę ZUS, odnosząc się do zarzutu przedawnienia wskazał, że w stosunku do przedmiotowych zaległości toczyło się postępowanie egzekucyjne (karta 46, kwoty zaległości dotyczą łącznie składek należnych od płatnika składek i od ubezpieczonych dlatego są wyższe) umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] roku (k. 47-50), które spowodowało zawieszenie biegu przedawnienia. Zaległość za okres od maja 1999 roku do sierpnia 1999 ponownie skierowano do egzekucji 1 września 2017 roku (k. 46). 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1.Skarga okazała się zasadna. 4.2. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję odmawiająca skarżącej umorzenia składek. 4.3. Odnosząc się na wstępie do zarzutu przedawnienia objętych zaskarżoną decyzją składek wskazać przyjdzie, że organ rozpoznając wniosek o umorzenie składek w pierwszej kolejności winien ustalić ich prawidłową wysokość, odnosząc się również do kwestii ich ewentualnego przedawnienia w sposób, który pozwoli Sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją (wyrok WSA w Kielcach SA/Ke 26/2018 z dnia 22 lutego 2018r, LEX nr 2452039). Zadaniem organu jest zatem takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli sądu. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie dotyczy decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS. Decyzje te wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. 4.4. Odnosząc się do kwestii przedawnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Składki, w zakresie których organ odmówił umorzenia, dotyczą okresu od maja 1999r. do sierpnia 2004 r. Ww. przepis był nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249. Mocą powołanej ustawy został także zmieniony przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., do którego dodano ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego." Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Przedawnienie, jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. W toku niniejszego postępowania organ w uzasadnieniu powołał się w odpowiedzi na skargę na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s., podnosząc zawieszenie biegu terminu przedawnienia w sprawie, lecz nie załączył do akt dokumentacji potwierdzającej tą okoliczność. Wskazane przez organ dokumenty są niewystarczające do dokonania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w tym aspekcie. Wymienione uregulowania organ musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego, wskazując dokumenty źródłowe z postępowania egzekucyjnego. Ustalenie czy doszło do przedawnienia składek ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie bowiem wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek. 4.5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać przyjdzie, że z uwagi na niepodjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zagadnienia przedawnienia objętych nią należności, jak również brak dokumentów umożliwiających zweryfikowanie stanowiska ZUS w tej kwestii, nie jest możliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę ZUS wskazał, że w stosunku do przedmiotowych zaległości toczyło się postępowanie egzekucyjne (karta 46, kwoty zaległości dotyczą łącznie składek należnych od płatnika składek i od ubezpieczonych dlatego są wyższe) umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] roku (k. 47-50), które spowodowało zawieszenie biegu przedawnienia. Zaległość za okres od maja 1999 roku do sierpnia 1999 ponownie skierowano do egzekucji 1 września 2017 roku (k. 46). Stwierdzić jednak należy, że wbrew informacji zawartej na karcie 46, w rubryce: "Przyczyny zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym", brak stosownych informacji w tym zakresie. Zdaniem Sądu konieczna jest zatem ponowna ocena sytuacji materialnej skarżącej w kontekście art. 28 u.s.u.s., po uprzednim wykazaniu przez ZUS istnienia należności objętej wnioskiem o umorzenie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. 4.6. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.