I SA/Gl 472/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg - odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Przedmiotem skargi R. K. (dalej: strona, skarżący) jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1778 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń, u.s.u.) decyzja Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: organ, ZUS) z dnia [...]r. [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...]r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. 2. Postępowanie przed organem. 2.1. Decyzją z [...] r. ZUS odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2017 r. do listopada 2007 r., od grudnia 2008 r. do kwietnia 2012 r. oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r. 2.2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi niedostateczne wyjaśnienie zaistniałego w okresie od listopada 2011 r. do grudnia 2011 r. od stycznia 2012 r. do lutego 2012 r. stanu faktycznego dotyczącego nieistniejącej A S.C. w C., jak również błędną ocenę i lapidarną analizę ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa uzasadniających umorzenie należności. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę jak również należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek, gdyż nie będzie miała zagwarantowanej minimalnej egzystencji i nastąpi trwała zapaść finansowa, której konsekwencje będą trudne do przewidzenia do końca życia. 2.3. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy wydane w I instancji rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu ZUS wskazał, że strona wykonywała pracę najemną stale, w pełnym wymiarze czasu pracy oraz podejmowała równocześnie działalność gospodarczą (od [...] r. jako B w S. jak też od [...] r. do [...] r. jako A S.C. w C. oraz od [...] r. do [...] r. jako C w S.), a po tym okresie nie wykonywała żadnej działalności. Zagadnienie to było przedmiotem postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] r., sygn. akt [...] oraz postanowieniem o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej z [...] r. Zgodnie z ww. wyrokiem zostały dokonane na koncie strony zapisy w zakresie adresu, okresów prowadzenia działalności gospodarczej oraz okresów podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że strona prowadziła w okresie: - od [...]r. do [...]r. działalność gospodarczą w zakresie [...] w formie spółki cywilnej D s.c. R. K., S. K., J. S. z siedzibą w C., - od [...]r. do [...]r. jednoosobową działalność gospodarczą [...], - od [...]r. do [...]r. działalność gospodarczą w zakresie [...] (z dniem [...]r. działalność ta została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. W wyniku prowadzonej działalności gospodarczej powstały należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2017 r. do listopada 2007 r., od grudnia 2008 r. do kwietnia 2012 r. oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i argumentów danej sprawy, jak również analizując ponownie zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, ZUS stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki i zdarzenia uzasadniające zgłoszone żądanie. Organ wskazał mające zastosowanie przepisy u.s.u.s., w oparciu o które rozpoznano wniosek oraz wydano niniejszą decyzję, stwarzające możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności - zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Przypadki całkowitej nieściągalności w sposób wyczerpujący i zamknięty określa art. 28 ust. 3 przywołanej wcześniej ustawy, który stanowi, iż całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność miesięcznego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791), 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS podkreślił, że dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma ta wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalonej według podanych powyżej kryteriów, organ podejmujący decyzję pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Po ponownej weryfikacji wszelkich możliwości wystąpienia określonych przez ustawodawcę okoliczności stwierdzono, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w badanym zakresie. W przedmiotowej sprawie wprawdzie doszło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże nie stwierdzono jednoczesnego braku majątku, z którego można by egzekwować należności. Uwzględniono, że skarżący uzyskuje wynagrodzenie z tytułu wykonywania umowy o pracę w wysokości powodującej, że prowadzenie z niego przymusowego dochodzenia przedmiotowych należności byłoby skuteczne. Z uwagi na powyższe nie ma podstaw do całkowitej rezygnacji z szansy odzyskania zaległych należności w przyszłości. Dalej organ argumentował, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wobec powyższego wniosek strony został rozpatrzony również w oparciu o ten przepis. Wykonanie tegoż przepisu reguluje § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ), który stanowi, iż: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze wzglądu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ustawodawca zgodnie z treścią powołanych przepisów przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w sytuacjach innych niż wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednakże organ administracyjny dokonując oceny podnoszonych przez stronę okoliczności uniemożliwiających opłacenie należności składkowych dysponuje prawem do umorzenia należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawach o umorzenie należności oznacza, że organ orzekający może ale nie jest zobligowany do wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony, pomimo zaistnienia określonych w przepisach prawnych przesłanek. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Powyższe uzasadnia wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Wskazać należy, że choć decyzje o umorzeniu zaległości oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym to wierzyciel podatkowy - ZUS- w przeciwieństwie do wierzyciela w stosunkach cywilnoprawnych - nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Pod tym względem istotne są również zasady równości wszystkich płatników składek, powszechności opodatkowania, ochrony interesu ubezpieczonych oraz kryteria prawne rezygnacji z wierzytelności podatkowej poprzez jej umorzenie. Jeżeli zatem, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek wraz z odsetkami, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Dalej organ zaznaczył również, iż we wskazanym zakresie umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych i wyjątkowych zaistniałych w nadzwyczajnych okolicznościach, spowodowanych działaniem czynników niezależnych od sposobu postępowania płatnika, a więc w sytuacji gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania względem ZUS. Podkreślenia wymaga także, iż umorzenie zaległości jest najdalej idącą ulgą w spłacie ciążących zobowiązań składkowych, udzielanych przez organy administracji publicznej. Jej przyznanie powoduje bowiem rezygnację z całości lub części należnych Skarbowi Państwa dochodów. Muszą więc zaistnieć niezależne od strony zdarzenia losowe, które będą przemawiać za umorzeniem zaległości ze względu na przedstawioną sytuację wnioskodawcy. Zakład w oparciu o zgromadzony w trakcie przeprowadzonego postępowania materiał dowodowy dokonał wnikliwej analizy możliwości płatniczych, sytuacji materialno – bytowej i zdrowotnej strony oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących bądź też gospodarujących zgodnie z cytowanymi unormowaniami prawnymi w tym zakresie. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...]r. wynika, że w latach 2009-2012 skarżący wykazał dochód ze stosunku pracy i zerowy dochód z działalności gospodarczej. Zgodnie z Kompleksowym Systemem Informatycznym ZUS od 1 czerwca 2012 r. skarżący jest zatrudniony na umowę o pracę w firmie E Sp. z o.o. z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości 621,80 zł brutto (średnia za okres od października 2017 r. do grudnia 2017 r.), tj. netto 892,74 - zgodnie z kalkulatorem wynagrodzeń. Zgodnie z informacją Urzędu Miejskiego w S. Wydział Spraw Obywatelskich z [...] r. oraz na podstawie danych uzyskanych z bazy PESEL - KEP z [...] r. ustalono, że od [...] r. skarżący jest zameldowany w S. przy ul. [...], a pod ww. adresem są także zameldowani: matka strony T. K. (70 lat) oraz A. P. (15 lat). W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z 11 września 2017 r. wskazano, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerką U. P. (45 lat) i jej córką A. P.. Zgodnie z Kompleksowym Systemem Informatycznym ZUS U. P. od [...] r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W oświadczeniu z 11 września 2017 r. strona wskazała, że wraz z partnerką otrzymuje na córkę świadczenie "Rodzina 500+" w kwocie 500,00 zł, a w przyszłości istnieje możliwość podjęcia przez partnerkę pracy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności ZUS ustalił, że łączny miesięczny dochód w trzyosobowej rodzinie wynosi 2 392,74 zł, co oznacza, że aktualnie jest on niższy niż minimum socjalne za miesiąc wrzesień 2017 r. wynoszące dla takiego gospodarstwa 2 989,19 zł. W konsekwencji sytuacja finansowa strony w gospodarstwie domowym nie jest łatwa. Jednakże nie można przyjąć, że stan ten będzie miał charakter trwały, gdyż okres aktywności zawodowej strony i jej partnerki, jak i brak udokumentowanych przeszkód zdrowotnych w ocenie Zakładu stwarzają szansę na pozyskanie przez stronę i jego partnerkę dodatkowego źródła dochodu, co pozwoli na poprawę sytuacji materialnej rodziny, a tym samym na podjęcie spłaty zadłużenia, np. w ramach układu ratalnego. Nie podejmowanie dodatkowego lub innego niż dotychczasowe zatrudnienia i zwiększenia w ten sposób dochodów jest istotnym argumentem za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o umorzenie, na co wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 884/08. Ponadto ZUS podkreślił, że w oświadczeniu z 11 września 2017 r. skarżący wskazał, że w jego gospodarstwie domowym miesięcznie przeznaczana jest kwota 1 320,00 zł na opłaty związane z utrzymaniem, w tym kwota 800,00 zł na opłacenie czynszu, kwota 280,00 zł na opłaty eksploatacyjne, kwota 100,00 zł na opiekę lekarską oraz kwota 140,00 zł na inne stałe opłaty. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, aby w związku z trudną sytuacją zostały podjęte przez stronę działania mające na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego jakim dysponują powołane do tego instytucje socjalne. W odniesieniu do oświadczenia z 11 września 2017 r., zgodnie z którym skarżący posiada zobowiązania cywilnoprawne, na które miesięcznie przeznacza łącznie 1 086,19 zł, ZUS wskazał, że zgoda na ich umorzenie spowodowałaby tym samym, że Zakład przyznałby pierwszeństwo tym należnościom przed Skarbem Państwa. Ponadto we wniosku o umorzenie strona nie powołała się na problemy ze zdrowiem, tym samym w analizowanej sprawie nie można stwierdzić, iż wystąpiła przesłanka związana ze stanem zdrowia, tj. choroba osoby zobowiązanej lub opieka nad członkiem jej najbliższej rodziny, których zaistnienie uniemożliwiłoby, bądź w znacznym stopniu ograniczałoby zobowiązanemu pozyskanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków finansowych. W sprawie nie stwierdzono przesłanek natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać miały bezpośredni wpływ na powstałe zaległości. Poza faktami ujętymi w niniejszej decyzji nie wskazano na inne występujące aktualnie i nie znane z urzędu okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku danej sprawy. Wobec powyższych ustaleń, Zakład po ponownym rozpatrzeniu wniosku w świetle obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości umarzania należności z tytułu składek stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto skarżący nie wykazał, aby spłata należności względem ZUS pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki, zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a powołanej na wstępie ustawy. Reasumując, zdaniem organu mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, ważny interes strony oraz uznaniowy charakter decyzji podjętej w przedmiocie umorzenia należności w sprawie, nie zachodzą przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3.1. W skardze strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy właściwemu organowi ZUS oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, organowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez powierzchowne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące niewłaściwą oceną sytuacji materialnej skarżącego oraz bezzasadnym uznaniem, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy obciążających skarżącego; 2) przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie zasad logicznego rozumowania poprzez stwierdzenie, że skarżący jest w stanie opłacić przedmiotowe należności bez uszczerbku dla zaspokojenia własnych, niezbędnych potrzeb życiowych, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosek taki jest oczywiście bezzasadny; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 4 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla sprawy faktów powszechnie znanych (tj. konieczności ponoszenia określonych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania) z uwagi na nieudowodnienie ich przez stronę, 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego, Ponadto pełnomocnik wniósł o 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. E. S., z którego wynika, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne [...], które stanowi kolejne jego obciążenie, pogarszające jego sytuację finansową; 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma ZUS S. z [...] z którego wynika, że organ zamierza zwrócić się o wznowienie postępowania sądowego [...] zakończonego wyrokiem z [...] na mocy którego ustalono okres podlegania ubezpieczeniom społecznym przez skarżącego; 3.2. W odpowiedzi na skargę ZUS, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1.Skarga okazała się zasadna jednak z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. 4.2. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję odmawiająca skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2017 r. do listopada 2007 r., od grudnia 2008 r. do kwietnia 2012 r. oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r. 4.3. Na wstępie wskazać należy, że organ rozpoznając wniosek o umorzenie składek w pierwszej kolejności winien odnieść się do kwestii ich ewentualnego przedawnienia, co pozwoli Sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją (wyrok WSA w Kielcach SA/Ke 26/2018 z dnia 22 lutego 2018r, LEX nr 2452039). Zadaniem organu jest zatem takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli sądu. Ponadto sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek dotyczy decyzji, które wydawane sa w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. 4.4. Odnosząc się do kwestii przedawnienia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Ww. przepis był nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249. Mocą powołanej ustawy został także zmieniony przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., do którego dodano ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego." Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Przedawnienie, jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. W toku niniejszego postępowania organ w uzasadnieniu powołał się w odpowiedzi na skargę na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s., podnosząc zawieszenie biegu terminu przedawnienia w sprawie, lecz nie załączył do akt dokumentacji potwierdzającej tą okoliczność. Wskazane przez organ dokumenty są niewystarczające do dokonania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w tym aspekcie. Wymienione uregulowania organ musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego, wskazując dokumenty źródłowe z postępowania egzekucyjnego. Ustalenie czy doszło do przedawnienia składek ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie bowiem wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek. 4.5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać przyjdzie, że odmowa umorzenia dotyczy zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2017 r. do listopada 2007 r., od grudnia 2008 r. do kwietnia 2012 r. oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 2009 r. do lutego 2011 r. Jednak na podstawie zaskarżonej decyzji, która w ogóle nie podejmuje kwestii przedawnienia objętych nią należności, nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji odniesienie się do pozostałych zarzutów uznać należy za obecnym etapie postępowania, za przedwczesne. Zdaniem Sądu konieczna jest zatem ponowna ocena sytuacji materialnej skarżącej w kontekście art. 28 u.s.u.s., po uprzednim wykazaniu przez ZUS istnienia należności objętej wnioskiem o umorzenie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. 4.6. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.