I SA/Gl 52/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ(sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Sędzia WSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Monika Adamus, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.– po rozpatrzeniu sprawy odwołania "A" SA w B. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego "A" SA w podatku od nieruchomości za 2000 rok na kwotę [...] zł działając na podstawie art. 1,2,17,18,21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ) oraz art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ) – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł radca prawny wskazując, iż działa w imieniu "A" S.A. i uważając za prawnie skuteczne i nieodwołalne pełnomocnictwo do działania i składania odwołania " we wszystkich instancjach" udzielone mu przez stronę w dniu [...] 2004 r. złożone w organie drugiej instancji w poprzedniej sprawie, wraz z pismem z dnia [...] 2004 r. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie to zostało złożone przez osobę nie mającą "legitymacji odwoławczej" – nie mającej umocowania do wniesienia odwołania w imieniu "A" S.A. Wskazując na treść art. 136 oraz art. 137 § 2,3 i 4 Ordynacji podatkowej organ odwoławczy zauważył, iż art. 98 kodeksu cywilnego przewiduje rodzaje pełnomocnictwa, w tym do dokonania szczególnych czynności, czy rodzaju czynności. Zdaniem tego organu pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] 2004 r. miało charakter szczególny, gdyż zostało udzielone do prowadzenia konkretnej sprawy : "doprowadzenie sprawy administracyjnej – odwołania z dnia [...] 2004 r. i nie może stanowić umocowania do wniesienia przedmiotowego odwołania z dnia [...] 2004 r. W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca "A" S.A. w B. zarzuciła rażące naruszenie prawa a to art. 33 k.p.a., art. 95 i nast. k.c. oraz art. 64 § 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona wskazała, że udzielone radcy prawnemu pełnomocnictwo z dnia [...] 2004 r. zawierało upoważnienie do reprezentowania Spółki w ustalonej tam sprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym również we wszystkich instancjach z prawem do dalszej substytucji. Zdaniem skarżącej z uwagi na treść przedłożonego pełnomocnictwa nie było to pełnomocnictwo szczególne lecz ogólne – bowiem dawało pełnomocnikowi prawo do reprezentowania zleceniodawcy we wszystkich instancjach w konkretnym postępowaniu aż do jego wyczerpania przed organami administracyjnymi. Skarżąca zauważyła, że nawet gdy przyjąć, że udzielone w sprawie pełnomocnictwo było ograniczone czasowo lub miejscowo to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ winien wezwać, wyznaczając stosowny termin, do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. bądź przez podpisanie pisma przez stronę, bądź złożenie pełnomocnictwa, a organy podatkowe nie dopełniły tego obowiązku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i podnosząc, że wniesione przez radcę prawnego odwołanie nie zawierało braku w postaci " nie załączenia wymaganego pełnomocnictwa bowiem wskazał on konkretne pełnomocnictwo, na które się powoływał – udzielone w dniu [...] 2004 r. i złożone do Kolegium w dniu [...] 2004 r. Pełnomocnictwo to znajdowało się w kolegium w aktach innej sprawy. Zatem zdaniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było podstaw ani potrzeby do uzupełnienia odwołania w tym zakresie. Ponownie wyjaśnił, że pełnomocnictwo z dnia [...] 2004 r. było pełnomocnictwem szczególnym, gdyż stanowiło umocowanie do dokonania indywidualnie określonej sprawy o czym świadczy dokładne określenie daty odwołania, numeru decyzji organu pierwszej instancji oraz numeru sprawy nadanej temu odwołaniu przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez wojewódzkie sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, a więc legalności podjętych rozstrzygnięć co oznacza, że Sąd nie bada w zasadzie kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości. Natomiast zgodnie treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla je w części lub w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana wyżej regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, że skarga podlega uwzględnieniu jedynie wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia dopuściły się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania i to w takim stopniu, który sprawia, że naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub daje podstawę do wznowienia postępowania podatkowego. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ustawy p.p.s.a. ). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala ( art. 151 ustawy p.p.s.a.). Na wstępie należało zauważyć, że sprawa dotyczy postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania strony reprezentowany przez radcę prawnego od decyzji organu pierwszej instancji określającej stronie wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości. Kwestią sporną było natomiast czy istniały przesłanki do zastosowania tego trybu postępowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził, że osoba wnosząca odwołanie ( radca prawny ) nie został prawidłowo umocowany do zastępowania strony przy dokonaniu tej czynności. Zgodnie z treścią przepisu art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) "Organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych występuje tylko wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę do tego nieuprawnioną a więc nie będącą stroną ( art. 133 Ordynacji podatkowej ) postępowania w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, bądź osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Jest rzeczą oczywistą, iż pełnomocnik strony sam nie jest stroną postępowania lecz jej zastępcą procesowym. Niezależnie od charakteru i zakresu pełnomocnictwa, osoba, która je otrzymała, działa jedynie w cudzym imieniu i jej czynności powodują skutki prawne tylko dla mocodawcy. Przepisy Ordynacji podatkowej przewidują, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone ustnie do protokołu, W tym pierwszym przypadku pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa ( art. 137 § 2 i § 3 Ordynacji podatkowej ). Organ podatkowy nie ma wpływu na zakres pełnomocnictwa. Ma natomiast obowiązek ocenić czy pełnomocnictwo ( jako dokument ) lub pełnomocnik ( jako osoba fizyczna ) odpowiada wymaganiom przepisanym prawem. Skoro jak słusznie podniosły to strony postępowania uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Ordynacji podatkowej nie są pełne, kompletne to dla oceny prawidłowości i zakresu udzielonego pełnomocnictwa należy posiłkowo stosować zasady i przepisy odnoszące się do tej instytucji, wyrażone w kodeksie cywilnym "zgodnie zaś z tymi zasadami w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania – ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę ( art. 103 § 1 k.c. ). Zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego w żadnym więc razie nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną" ( tak wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA 1535/98 ). Wymóg dołączenia do akt oryginału lub poświadczonego odpisu pełnomocnictwa jest więc wymogiem formalnym dokumentującym fakt udzielenia umocowania, istnienia stosunku prawnego, pełnomocnictwa pomiędzy konkretnymi osobami ( mocodawcą i pełnomocnikiem ) w konkretnej sprawie. Brak takiego pełnomocnictwa lub udzielenie go w formie prawem nieprzewidzianej w sytuacji, gdy osoba sporządzająca i wnosząca podanie ( odwołanie ) wskazuje, że działa w imieniu strony postępowania ma ten skutek, że organ który takie podanie ( odwołanie ) rozpatruje jest obowiązany wezwać osobę podającą się za pełnomocnika – do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa bądź stronę – do potwierdzenia dokonanej czynności – wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. Wynika to również z treści przepisów art. 168 i art. 169 Ordynacji podatkowej określających formę i treść podania, w tym odwołania oraz sposoby postępowania w przypadku wystąpienia braków formalnych złożonego podania czy wniesionego odwołania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z jednej strony stwierdził, że nie było braku w postaci wymaganego pełnomocnictwa bowiem "pełnomocnik" wskazał na dokument znajdujący się w aktach innej sprawy, a z drugiej strony uznał, że udzielone tym dokumentem umocowanie, dotyczyło tylko sprawy do której zostało złożone. Jednocześnie bez podejmowania jakichkolwiek czynności ustalił, że odwołanie wniesione przez osobę uznającą się za przedstawiciela strony było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. W tej sposób organ odwoławczy pozbawił stronę jej konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz naruszył zasadę dwuinstancyjności ( art. 127 Ordynacji podatkowej ) i zasadę pogłębiania zaufania do organów podatkowych ( art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej ). Zasada ta nakazuje bowiem takie prowadzenie postępowanie podatkowego by podatnik miał świadomość, że organ podatkowy wykazuje owe obowiązki chroniąc przysługujące stronie uprawnienia w tym do prawidłowego ustanowienia pełnomocnika. Nierzetelność postępowania organu odwoławczego wynika już z samego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w którym wskazuje, że rozpatruje sprawę z odwołania strony reprezentowanej przez radcę prawnego a w uzasadnieniu stwierdza, że odwołanie to zostało złożone przez osobę nie mającą "legitymacji odwoławczej" ( pojęcie użyte przez Kolegium ) – nie mającej umocowania do wniesienia odwołania w imieniu strony. Sprzeczność ta wynika przede wszystkim z faktu braku podjęcia czynności przez organ odwoławczy, który mógł i powinien ustalić czy strona jest czy nie jest reprezentowana przez pełnomocnika i czy pełnomocnictwo, na które radca prawny się powołał, jest lub nie jest prawidłowe. Należy przy tym zgodzić się z poglądem, iż "Okoliczność, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem sama przez się nie zwalnia organu podatkowego z obowiązku prowadzenia postępowania podatkowego w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w przepisach art. 121 § 1, art. 122 oraz art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej" ( tak wyrok SN z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt III RN 139/02 – Glosa 2004/4/12). Rzeczą organu odwoławczego było więc ustalenie czy wnoszący odwołanie radca prawny działał bez pełnomocnictwa we własnym imieniu ( w cudzej sprawie ) czy też reprezentował stronę nie dysponując prawidłowym pełnomocnictwem, które powinien złożyć w chwili wniesienia odwołania. W pierwszym przypadku należałoby stwierdzić, że odwołanie takiej osoby jest niedopuszczalne, w drugim natomiast wezwać pełnomocnika do złożenia właściwego pełnomocnictwa w określonym czasie i po bezskutecznym jego upływie wezwać stronę do złożenia oświadczenia celem potwierdzenia czy składa odwołanie. O tym kto składa odwołanie decyduje jego treść, a więc żądanie, wskazanie osoby od której pochodzi oraz jej adresu. Ponadto odwołanie powinno czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Odwołanie, które z istoty wnosi się pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego ( art. 168 § 2 i § 3 Ordynacji podatkowej ), tj. stronę jej pełnomocnika lub inną osobę. Zgodnie z treścią art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewykonanie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro więc odwołanie musi czynić zadość – poza wymaganiami co do treści – również innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych, a wymogiem takim w przypadku ustanowienia pełnomocnika jest opisany w art. 137 § 3 Ordynacji podatkowej obowiązek dołączenia do akt prawidłowego co do formy i treści pełnomocnictwa to tym samym stwierdzenie tego braku formalnego rodzi po stronie organu podatkowego obowiązek zastosowania przepisu art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej. Niezastosowanie trybu przewidzianego tym przepisem wyłączało możliwość orzekania na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Odwołanie sporządzone i podpisane przez nieuprawnionego pełnomocnika podlega rozpoznaniu, jeżeli zostanie potwierdzone przez stronę. Kontroli, czy odwołanie zostało wniesione przez należycie umocowanego pełnomocnika dokonuje się na podstawie art. 169 § 1 w związku z art. 168 § 2 i art. 137 § 3 Ordynacji podatkowej. Brak dokumentu w postaci pełnomocnictwa bądź jego nieprawidłowa forma i treść nie stanowi podstawy do zastosowania wobec strony postępowania przepisu art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie podmiotu innego niż opisany w art. 133 Ordynacji podatkowej, W przypadku wniesienia odwołania w imieniu strony przez podmiot do tego nieupoważniony organ odwoławczy wzywa stronę lub ten podmiot do uzupełnienia w ustawowym terminie braków formalnych odwołania przez jego podpisanie i potwierdzenie bądź do dołączenia prawidłowego pełnomocnictwa. Dopiero upływ wyznaczonego terminu skutkuje niedopuszczalnością odwołania ( o ile podmiot nie złoży wymaganego pełnomocnictwa ) bądź pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia o ile strona nie zatwierdziła tej czynności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził opisanej wyżej kontroli w sposób prawidłowy czym naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. ) co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do jego wykonalności zgodnie z art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.