I SA/Gl 566/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Randak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Skarżąca Spółka, będąca organem prowadzącym szkołę niepubliczną, podniosła w skardze, że oznaczoną wyżej uchwałą Zarząd Powiatu ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia z naruszeniem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przyjmując niewłaściwą podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Skarga została wniesiona dnia 22 kwietnia 2015 r. (data nadania). Do skargi załączono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 lutego 2015 r., odpis odpowiedzi udzielonej na to wezwanie (pismo z dnia 20 marca 2015 r.) oraz dokumentację dotyczącą ustalenia stawki dotacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, w świetle którego roszczenia podmiotów prowadzących niepubliczne szkoły o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia dotacji powinno być rozpoznawane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zwrócił zarazem uwagę na orzeczenia sądów administracyjnych, przyjmujące, że czynność obliczenia i wypłaty należnej dotacji ma charakter techniczny i księgowo-rachunkowy i jako taka nie może być kwalifikowana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zasadniczą kwestię, jaką należy rozważyć w niniejszej sprawie, stanowi problem dopuszczalności skargi. Niedopuszczalność skargi może być spowodowana różnymi czynnikami, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a. Może być następstwem tego, że skarga dotyczy aktu lub czynności, które nie należą do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), jak utrzymuje organ w odpowiedzi na skargę. Możliwie jest także, że wynika z innych przyczyn, w tym takiej, że nie zachowano wymogów trybu, w jakim wnosi się skargę na dany akt lub czynność (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.; por. też np. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013, uwaga 8 do art. 58). Oba te aspekty sprawy trzeba poddać analizie. Odnosząc się do pierwszego z nich, czyli tego, czy sprawa objęta jest kognicją sądów administracyjnych, zaznaczyć wypada, że zagadnienie to wcale nie przedstawia się tak jednoznacznie, jak przyjęto w odpowiedzi na skargę. Potwierdza to już przegląd orzeczeń przywołanych przez organ, z których nie wszystkie wykluczyły możliwość rozpoznania skargi na działalność organów administracji publicznej w przedmiocie dotacji dla podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne. Organ wymienił wszak także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13 (LEX nr 1321419), zgodnie z którym obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest aktem stosowania prawa będącym czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą w efekcie kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł mianowicie, że w rozpoznawanej przez niego sprawie nie zawarto umowy określającej tryb ustalania i rozliczania dotacji, konstatując, że ze względu na brak stosunku obligacyjnego bezzasadne byłoby odsyłanie stron na drogę postępowania cywilnego. W niniejszej sprawie również nie zawarto umowy, a wysokość dotacji została ustalona przez organ jednostronnie. Skarżąca mogła więc złożyć w tym zakresie skargę do sądu administracyjnego. Uzasadnia to przystąpienie do oceny drugiego ze wskazanych aspektów dopuszczalności skargi, łączącego się z trybem wniesienia skargi. W tym celu trzeba wziąć pod uwagę przede wszystkim to, jaką formę prawną przybrała zaskarżona działalność administracji publicznej, gdyż właśnie charakter prawny aktu determinuje tryb, jaki należy zachować przy zaskarżaniu tego aktu do sądu administracyjnego, w szczególności czynności poprzedzające wniesienie skargi związane z wyczerpaniem środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym lub z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wymogi w tym zakresie zostały wszak określone w ustawie różnorodnie w zależności od rodzaju aktu lub czynności podlegających zaskarżeniu, wymienionych w katalogu zawartym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Jest jednocześnie poza sporem, że dla kwalifikacji określonego działania administracji publicznej poprzez zaliczenie go do jednego z rodzajów aktów administracyjnych wskazanych w tym katalogu, bez znaczenia pozostaje to, jaką formę temu działaniu nadał sam organ administracyjny. Organ nie może niejako samodzielnie kształtować formy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ ona w przypadku każdej kategorii spraw administracyjnych powinna wynikać z przepisów prawa. Skoro zatem w powołanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13 przyjęto, że obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zastrzegając w końcowym fragmencie uzasadnienia, iż tryb wniesienia skargi na tę czynność regulują art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., to nie można takiej czynności uznać – zgodnie z nazwą, jaką opatrzył ją organ – za uchwałę zaskarżalną na zasadach wskazanych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Zaakcentować należy, że identycznie oceniono analizowaną czynność, i to podjętą, jak w tej sprawie, przez organ powiatu, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07 (LEX nr 365849). Dotychczasowe spostrzeżenia oznaczają, że tryb wniesienia skargi nie został w niniejszej sprawie zachowany. Stosownie wszak do art. 52 § 3 P.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, dokonanym na piśmie w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Skarżąca uchybiła temu terminowi, ponieważ zaskarżoną czynność podjęto dnia [...]., w przedmiocie dotacji na 2012 r., zaś wspomniane wezwanie wystosowano dopiero pismem z dnia 16 lutego 2015 r. Z tego powodu skarga jest niedopuszczalna i jako taka musi być odrzucona na podstawie art. 58 § 2 pkt 6 P.p.s.a.