I SA/Gl 573/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie WSA Adam Nita (spr.), Anna Tyszkiewicz - Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...], nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Organu I instancji lub Naczelnika Urzędu Skarbowego) z [...], nr [...]. W tym orzeczeniu nieostatecznym, Organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec W.R. (zwanego dalej Dłużnikiem, Zobowiązanym lub Uczestnikiem postępowania), na podstawie tytułów wykonawczych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; Oddział w Z. (w dalszej części uzasadnienia określanego jako Wierzyciel, Strona lub Skarżący). Postanowienie Organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym. W oparciu o tytuły wykonawcze o numerach wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu, a także w poprzedzającym je postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego, wspomniany podmiot prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Dłużnika. W ramach tej procedury, Organ I instancji podejmował działania zmierzające do ustalenia majątku Zobowiązanego i o wynikach prowadzonego postępowania egzekucyjnego powiadomił Wierzyciela. W konsekwencji, wskazał on Wierzycielowi, że Zobowiązany ma trzy nieruchomości, w tym będący jego wyłączną własnością lokal położony we właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego, z którego egzekucję prowadzi Komornik Sądowy. Dwie pozostałe nieruchomości, stanowiące współwłasność Zobowiązanego położne są zaś w miejscowości obsługiwanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. W odpowiedzi na pismo Organu I instancji, Wierzyciel wystąpił o wszczęcie egzekucji z nieruchomości lokalowej z wyodrębnionym prawem własności, położonej we właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego. Jednocześnie, Strona podkreśliła, że na tej właśnie nieruchomości posiada zabezpieczenie swoich należności, w postaci wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej. Postanowieniem nieostatecznym, wydanym na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1201 – zwanej dalej u.p.e.a.) Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył jednak postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Dłużnika. Stało się tak z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Jak podniesiono w uzasadnieniu orzeczenia Organu I instancji zawierającego to rozstrzygnięcie, nie przyniosły pozytywnego rezultatu czynności podjęte przez organ egzekucyjny, nakierowane na ujawnienie majątku Zobowiązanego. W toku tego postępowania egzekucyjnego ustalono bowiem, że nieruchomość lokalowa stanowiąca własność zobowiązanego została sprzedana w drodze licytacji przez Komornika Sądowego. Na wspomniane postanowienie złożył zażalenie Wierzyciel. W tym piśmie procesowym wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy Organowi I instancji celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie, Strona zarzuciła Naczelnikowi Urzędu Skarbowego brak reakcji na jej wniosek o wszczęcie egzekucji z nieruchomości Zobowiązanego, a tym samym, naruszenie art. 59 § 2 u.p.e.a. Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżący argumentował że umorzenie postępowania egzekucyjnego jest przedwczesne, bowiem w sprawie sprzedanej nieruchomości Dłużnika, Sąd Rejonowy nie wydał dotąd postanowienia o przybiciu i przysądzeniu własności nieruchomości. To zaś oznacza, iż Zobowiązany nadal jest właścicielem wspomnianej rzeczy. Tym samym, w przekonaniu Wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego powinien uwzględnić wniosek o wszczęcie egzekucji z nieruchomości, co doprowadziłoby do zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową. Natomiast, konsekwencją umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Zobowiązanego będzie konieczność uregulowania przez Wierzyciela kosztów postępowania egzekucyjnego, niezapłaconych przez Dłużnika. W ocenie Skarżącego, wszystko to nie jest zasadne. Do dnia uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności na nabywcę, Zobowiązany nadal jest bowiem właścicielem nieruchomości. Tym samym przedwczesne i nieuprawnione jest stwierdzenie Organu I instancji, że w postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jak już wcześniej wspomniano, z zapatrywaniem tym nie zgodził się Organ odwoławczy, który utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stało się tak, ponieważ Dyrektor Izby Administracji Skarbowej doszedł do przekonania, iż w odniesieniu do Dłużnika spełniona została przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego, przewidziana w art. 59 § 2 u.p.e.a. W przekonaniu Organu II instancji, Naczelnik Urzędu Skarbowego podejmował w jego toku działania zmierzające do ustalenia majątku Zobowiązanego, pozwalającego na skuteczną realizację jego zadłużenia. Szeroko zakrojone poszukiwania mienia Dłużnika nie dały jednak wymiernych efektów finansowych, jako że nie dysponował on majątkiem podlegającym egzekucji. Wskazano też, że lokal mieszkalny Zobowiązanego został zlicytowany w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym. Wierzycielowi przysługiwały zaś prawa rzeczowe ograniczone w granicach zabezpieczenia na tej nieruchomości. Tym samym, jest on więc uczestnikiem postępowania egzekucyjnego z nieruchomości w trybie egzekucji sądowej. W konsekwencji, Stronie w toku tej egzekucji przysługują uprawnienia, o których mowa w części trzeciej, tytule II, dziale VI Kodeksu postępowania cywilnego. Wreszcie, powołano się też na okoliczność, że zarówno z informacji Organu I instancji, jak i z danych posiadanych przez Wierzyciela wynika, że egzekucja sądowa z przedmiotu nieruchomości nie została jeszcze zakończona, a zatem niedopuszczalne jest wszczęcie egzekucji administracyjnej z tego majątku nieruchomego, należącego do Zobowiązanego. Jeżeli zaś chodzi o nieruchomości będące przedmiotem współwłasności Dłużnika, co do egzekucji z których terytorialnie właściwy jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w M., Organ I instancji podkreślił, iż Wierzyciel nie wykazał zainteresowania tą egzekucją. Dlatego właśnie, w ocenie Organu odwoławczego nie sposób mówić o przedwczesnym umorzeniu postępowania egzekucyjnego, dokonanym bez uzasadnionych przyczyn. To bowiem było efektem ewidentnej bezskuteczności prowadzonej egzekucji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wierzyciel wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, zaskarżonemu orzeczeniu postawiono zarzut obrazy prawa materialnego. Według Skarżącego nastąpiło to poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. Nieprawidłowo przyjęto bowiem, że zachodzi znaczne prawdopodobieństwo tego, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwoty znacznie przewyższającej wydatki egzekucyjne, co uniemożliwia prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Jak wyartykułował Skarżący, zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy brak jest jakiegokolwiek majątku, z którego możliwa byłaby skuteczna egzekucja. Zastosowanie wspomnianego przepisu wymaga zaś stwierdzenia, że Zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz, że stan ten ma charakter definitywny. Zdaniem Strony, nie sposób mówić o zaistnieniu tych okoliczności, ponieważ Dłużnik ma nieruchomość, z której postępowanie egzekucyjne może być skutecznie prowadzone. Odpowiadając na te zarzuty, Organ odwoławczy wystąpił o oddalenie skargi. Jednocześnie, tłumacząc swoje racje powtórzył on argumenty już wcześniej formułowane w uzasadnieniu ostatecznego postanowienia. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w analizowanej sprawie była spełniona przesłanka umorzenia, przewidziana w art. 59 § 2 u.p.e.a., bowiem działania podejmowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nie przyniosły żadnych efektów i to w odniesieniu do wszystkich zaległości publicznoprawnych Dłużnika - zarówno składkowych, jak i podatkowych. W ocenie Organu odwoławczego, nie było zasadne wszczęcie egzekucji administracyjnej z nieruchomości zobowiązanego, położonej we właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego, ponieważ według informacji uzyskanej od Komornika Sądowego przedmiotowa rzecz została sprzedana w drodze licytacji. Czynność ta stanowi końcową fazę postępowania egzekucyjnego, w której licytant, który zaoferował najwyższą cenę stał się nabywcą licytowanych nieruchomości. Jak wyartykułowano w odpowiedzi na skargę, co do zasady, w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego regulujących sądową egzekucję z nieruchomości oraz w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, normującej administracyjną egzekucję z nieruchomości wymaga się po zakończeniu licytacji wydania postanowienia o przybiciu. Jednocześnie jednak, w razie niewykonania w terminie warunków licytacyjnych co do zapłaty ceny, wygasają skutki przybicia, co sąd i administracyjny organ egzekucyjny stwierdzają stosownym postanowieniem ( art. 969 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 111 m u.p.e.a.). W dalszej części swojego wywodu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że wygaśnięcie skutków przybicia umożliwia wyznaczenie ponownej licytacji, nie przewiduje natomiast rozpoczęcia egzekucji z nieruchomości od podstaw, czyli od jej zajęcia. Dlatego, zdaniem tego organu nie miało podstaw prawnych żądanie Wierzyciela skierowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego egzekucji do sprzedanej nieruchomości lokalowej Dłużnika położonej w zakresie terytorialnym wspomnianego organu. Jest tak niezależnie od powodów niewydania przez sąd postanowienia o przybiciu sprzedanej nieruchomości na rzecz licytanta - nabywcy. Organ odwoławczy podkreślił wreszcie, że Skarżącemu przysługują – jak to ujął - prawa rzeczowe ograniczone, zabezpieczone wpisem hipoteki w księdze wieczystej, urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta jest zaś brana pod uwagę przy ustaleniu kolejności zaspokojenia z kwoty uzyskanej w egzekucji z nieruchomości. Na koniec Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie zgodził się z zarzutem braku właściwej oceny organu egzekucyjnego w przedmiocie przesłanek do zastosowania art. 59 § 2 u.p.e.a. Jego zdaniem Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego poczynił bowiem rozległe działania w celu ujawnienia składników majątkowych Zobowiązanego. Także Wierzyciel nie wskazał takich rzeczy, czy praw (poza sprzedaną nieruchomością). To zaś jest o tyle istotne, że Dyrektor Oddziału ZUS posiada uprawnienie organu egzekucyjnego do stosowania środków egzekucyjnych wymienionych w art. 19 § 4 u.p.e.a. W przypadku ujawnienia praw majątkowych Zobowiązanego, będzie więc mógł skierować do nich stosowne środki egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem. Normatywnym fundamentem rozważań Sądu jest wielokrotnie już powoływany art. 59 § 2 u.p.e.a. Stanowi on, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Tym samym konstrukcja wspomnianego przepisu i – w konsekwencji – treść rozstrzygnięcia wydawanego na jego podstawie oparta jest na uznaniu administracyjnym, klasyfikowanym jako uznanie administracyjne ograniczone (por. A. Błaś, Jednostka wobec dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej, [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 24). Jest tak ponieważ w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki do wydania orzeczenia uznaniowego zgodnie wnioskiem strony, organ administracyjny może, ale nie musi rozstrzygnąć adekwatnie do treści otrzymanego podania (analogicznie, dotyczy to sytuacji, w których uznaniowe rozstrzygnięcie organu administracyjnego jest wydawane z urzędu). Ustawodawca pozostawia bowiem organom stosującym prawo administracyjne pewne pole wolności w determinowaniu takiej, a nie innej treści swojego orzeczenia. Jednocześnie jednak, wspomniane podmioty nie korzystają z pełnej swobody w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. Dzieje się tak, ponieważ określając przesłanki orzeczenia uznaniowego (kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji), prawodawca operuje pojęciami niedookreślonymi i w ten sposób ukierunkowuje treść decyzji organów administracyjnych. Ponadto, uznanie administracyjne jest ograniczone poprzez regulację prawną i wynikające z niej zasady, ukształtowane w przepisach Konstytucji RP. W konsekwencji, organ administracyjny wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym w istocie dokonuje dwóch wyborów. W pierwszej kolejności rozstrzyga bowiem, czy spełniona jest co najmniej jedna z kierunkowych dyrektyw wyboru konsekwencji, uzasadniających orzekanie zgodnie z wolą wnioskodawcy. Jeśli zaś tak jest, dochodzi do rzeczywistego orzekania uznaniowego i organ może, ale nie jest do tego zobowiązany, zastosować się do treści otrzymanego podania. W każdej jednak sytuacji, ciąży na nim powinność wyjaśnienia swoich racji. Przestrzenią, w której się to dokonuje jest zaś uzasadnienie orzeczenia. Odnosząc te spostrzeżenia do stanu faktycznego zaistniałego w analizowanej sprawie, należy zauważyć, że Organ II instancji nie rozważył w prawidłowy sposób kierunkowych dyrektyw wyboru konsekwencji, ukształtowanych w art. 59 § 2 u.p.e.a. Nie zbadano bowiem we właściwy sposób przesłanki orzekania uznaniowego w postaci stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W konsekwencji, umorzenie postępowania egzekucyjnego nie miało podstaw prawnych. Stało się tak przez wzgląd na powołanie się przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na okoliczność, że lokal mieszkalny Zobowiązanego został zlicytowany w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym. Tymczasem, po tym zdarzeniu, nie mało miejsca przybicie i przysądzenie własności nieruchomości nabywcy tej rzeczy. Oznacza to, że Zobowiązany, nadal jest właścicielem zlicytowanego lokalu. Stan ten trwa zaś aż do dnia uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności nabywcy. Zgodnie bowiem z art. 999 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1360), dopiero prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę. W konsekwencji, do punktu czasu, w którym następuje to zdarzenie istnieje substancja majątkowa będąca przedmiotem własności Dłużnika. To zaś skutkuje tym, że przedwczesna jest konstatacja Organu odwoławczego (akceptującego zapatrywanie Naczelnika Urzędu Skarbowego), że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Dzieje się tak, ponieważ Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wykazał, jakie okoliczności świadczą o tym, że w przyszłości (podczas kolejnej licytacji) nie uzyska się ze sprzedaży tej nieruchomości sum pozwalających na nieefektywne zakończenie egzekucyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego wobec Uczestnika postępowania. Jak wiadomo, Organ odwoławczy, uzasadniając swoje zapatrywanie powoływał się na to, że na zajętej nieruchomości lokalowej Dłużnika ustanowione jest ograniczone prawo rzeczowe (hipoteka). Okoliczność ta nie może być jednak kryterium oceny spełnienia kierunkowej dyrektywy wyboru konsekwencji, ukształtowanej w art. 59 § 2 u.p.e.a. Ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, samo w sobie nie jest bowiem tożsame ze stwierdzeniem, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Aby osiągnąć ten efekt konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że nieruchomość lokalowa ciągle jest przedmiotem własności Zobowiązanego, a następnie należy dokonać oceny efektywności możliwych czynności egzekucyjnych oraz porównania szacowanych wydatków egzekucyjnych, a także możliwych do wyegzekwowania kwot w celu stwierdzenia, czy uzyska się kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. W ten właśnie sposób ustawodawca chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, które mogą być ściągnięte od dłużnika, a także tworzy mechanizm kontroli prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego przez organ egzekucyjny (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 351 – 352). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien wziąć pod uwagę wszystkie przedstawione wcześniej okoliczności, ponownie orzekając w sprawie. Póki to nie nastąpi, nie sposób bowiem przyjąć, że spełniona została kierunkowa dyrektywa wyboru konsekwencji, ukształtowana w treści art. 59 § 2 u.p.e.a., uzasadniająca takie, a nie inne uznaniowe rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego i determinująca określone konsekwencje zarówno w sferze prawa procesowego, jak i w płaszczyźnie prawa materialnego. Z wszystkich tych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).