I SA/Gl 600/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu zażalenia pana J. D. (D.) na postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Finansowo-Księgowego UM C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stanowiska wierzyciela w związku z zarzutami w trybie postępowania egzekucyjnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18, art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 225, poz. 1954) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że na mocy powyższego postanowienia uznano zarzuty wniesione przez zobowiązanego za bezzasadne podając, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie żalący się wskazał, iż nie jest już właścicielem ani dzierżawcą, a jedynie był poddzierżawcą nieruchomości, a w umowie poddzierżawy nie ma mowy o zapłacie przez niego podatku od nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 34 § 1, § 2, § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzając, że pan J. D. złożył w piśmie z dnia [...] 2005 r. zarzuty, w których wskazał, że obowiązek w ogóle nie istnieje, nie posiada nieruchomości oraz że w umowie poddzierżawy nie ma "zapisu" o obowiązku płacenia podatku od wynajmowanej nieruchomości. Następnie organ drugiej instancji zauważył, że w wydanym w dniu [...] r. postanowieniu wierzyciel uznał wniesione zarzuty za bezzasadne. Wyjaśnił, że dopiero po otrzymaniu stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny winien wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 4 cytowanej wyżej ustawy). W postanowieniach tych organ egzekucyjny winien wyraźnie ustosunkować się do zarzutów mając na uwadze treść art. 29 § 1 powyższej ustawy. Skoro więc wierzyciel odpowie na zapytanie organu egzekucyjnego twierdząco, że obowiązek podatkowy istnieje, a przedawnienie nie nastąpiło, to rzeczą organu egzekucyjnego będzie dalsze prowadzenie egzekucji. Organ ten bowiem nie może podważać wypowiedzi wierzyciela. Organ odwoławczy wskazał również, że w wydanym postanowieniu niewłaściwe było określenie "organ podatkowy", gdy w postępowaniu egzekucyjnym występuje nie organ podatkowy lecz wierzyciel i organ egzekucyjny. Postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 1 cytowanej ustawy jest zatem postanowieniem wierzyciela, a nie organu podatkowego. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący pan J. D. podniósł, że z umowy poddzierżawy nie wynikało by poddzierżawcy mieli płacić przedmiotowy podatek. Ustalenie tego obowiązku prowadziło do niesprawiedliwości i krzywdy ludzi, którym nakazano płacić podatek od nieruchomości mimo, że ci nie byli ich właścicielami a nawet dzierżawcami. Podatek ten powinien płacić właściciel nieruchomości pobierający czynsz. Zdaniem skarżącego Kolegium nie dokonało rzetelnej analizy okoliczności sprawy, jej istoty lecz zajęło się jedynie sprawami proceduralnymi. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek z przyczyn w niej niewskazanych. Na wstępie należy zauważyć, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) zwanej dalej ustawą egzekucyjną oraz że w zakresie nieuregulowanym przepisami tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy egzekucyjnej) a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują zagadnień związanych z rodzajem rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia środków zaskarżenia składanych przez uprawnione podmioty w toku postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia zażalenia zobowiązanego na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów wydanego na podstawie art. 34 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej obowiązany jest do zastosowania jednego z rodzaju rozstrzygnięć określonych w art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. Z treści art. 138 § 1 k.p.a. oraz z przyjętej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, o ile nie wymaga to uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 135 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Tak więc organ odwoławczy nie może uchylić się od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ograniczając się do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wydał określone orzeczenie, a co więcej nawet nie oceniając argumentów przedstawionych w środku zaskarżenia. Decyzja określona w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza, że w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Tym samym jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo (ONSA 1986, Nr 2, poz. 43). Odnosi się to również do postanowień (art. 144 k.p.a.). W kontekście powyższego warto przypomnieć, że art. 34 ustawy egzekucyjnej przewiduje dwa rozstrzygnięcia mające formę postanowienia: pierwsze w sprawie zgłoszonych, na podstawie art. 33 ustawy, zarzutów, które wydaje organ egzekucyjny (art. 34 § 4 tej ustawy) i drugie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 1 tej ustawy). Na obydwa te postanowienia służy zażalenie (odpowiednio § 5 i § 2 powołanego artykułu). Postanowienie organu egzekucyjnego musi być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela. Organ egzekucyjny do czasu otrzymania tego postanowienia nie podejmuje żadnych rozstrzygnięć poza ewentualnym zawieszeniem postępowania w sytuacji opisanej w art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów (art. 34 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej) jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu generalnie, poza wyjątkiem nie znajdującym zastosowania w niniejszej sprawie, organem takim w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze (ONSA i WSA 2004/3/61). Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego zdaje się wynikać, że rozpoznając złożone zażalenie występował on nie jako organ drugiej instancji w stosunku do wierzyciela lecz jako organ nadzoru nad organem egzekucyjnym prowadzonym postępowanie egzekucyjne. Z motywów przedmiotowego rozstrzygnięcia można wnioskować, że odnosił się on do warunków dalszego prowadzenia egzekucji a nie istoty sprawy w zakresie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Organ ten nie oceniał zarzutów zobowiązanego, ich zasadności lub bezzasadności, nie weryfikował wypowiedzi wierzyciela do czego był zobowiązany rozpoznając i rozstrzygając ponownie tę sprawę lecz stwierdził, że wypowiedź ta jest dla niego (jako organu egzekucyjnego) wiążąca. Z motywów pisemnych zaskarżonego postanowienia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie odczytało normy art. 34 § 1 - § 3 ustawy egzekucyjnej uznając, że rozstrzyga sprawę nie jako organ drugiej instancji w stosunku do wierzyciela lecz jako organ odwoławczy w stosunku do organu egzekucyjnego, którego wiąże stanowisko wierzyciela. Skoro więc organ odwoławczy wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie działając w charakterze organu egzekucyjnego drugiej instancji a nie w charakterze organu odwoławczego wierzyciela naruszył obowiązujące przepisy prawa tak materialnego jak i procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawił stronę prawa do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Uchybił również przepisom naruszającym kwestię uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć, gdyż nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trybie art. 33 ustawy egzekucyjnej oraz w zażaleniu na postanowienie wierzyciela, odstępując od prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia co było niezgodne z treścią art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej. Nie rozważył również zasadności zastosowania przepisu art. 34 § 1 a ustawy egzekucyjnej. Dodatkowo należy zauważyć, że postanowienie wierzyciela również nie zostało prawidłowo uzasadnione, gdyż jego istotą nie było to czy zarzuty były bezzasadne lecz to, że brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego o czym wierzyciel w postanowieniu wydanym w trybie art. 34 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej wypowiadać się nie może. Dualizm ról organów samorządowych występujących w postępowaniu egzekucyjnym w pierwszej instancji jako organ egzekucyjny i wierzyciel oraz w drugiej instancji jako egzekucyjny organ odwoławczy i organ odwoławczy w stosunku do wierzyciela nie może prowadzić do naruszenia zagwarantowanych ustawą praw zobowiązanego do dwukrotnego rozstrzygnięcia jego sprawy chyba, że prawo to zostało wyłączone z mocy przepisu szczególnego. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia (w sprawie stanowiska wierzyciela) Sąd nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 152 tej ustawy a z uwagi na brak żądania o którym mowa w art. 210 § 1 cytowanej ustawy nie orzekł o kosztach postępowania.