I SA/Gl 620/04

Dnia 8 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (spr.) Sędziowie: NSA Przemysław Dumana Sędziowie NSA Małgorzata Wolf - Mendecka Protokolant Monika Adamus po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa A w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych: oddala skargę [...] Przedsiębiorstwo A w W. miało zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Postępowanie egzekucyjne dot. składek na ubezpieczenie społeczne oraz FP i FGŚP za okres od marca 2000 r. do lutego 2001 r. zostało zawieszone ze względu na wszczęte postępowanie restrukturyzacyjne. Natomiast zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne za miesiące czerwiec i grudzień 2001 r. oraz za okres od lutego do czerwca 2002 r. i od września 2002 r. do stycznia 2003 r., a także w składkach na FP i FGŚP za okres od grudnia 2001 r do maja 2002 r., od października 2002 r. do stycznia 2003 r. oraz od marca 2003 r. do lipca 2003 r. objęte zostały układem ratalnym. W celu wyegzekwowania swoich należności organ egzekucyjny, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R., dokonał zajęcia rachunku bankowego Przedsiębiorstwa w Banku B S.A. Oddział w J., o czym zawiadomił zobowiązanego. W związku z naliczeniem przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych związanych z dokonanymi czynnościami, Przedsiębiorstwo złożyło wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych (pismo z dnia [...] r.) w łącznej kwocie [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R., powołując się na art. 64f ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyraził zgodę na udzielenie ulgi w formie układu ratalnego na zapłatę kosztów egzekucyjnych, wynoszących wg organy na dzień [...] r. [...] zł. Zaległość z tytułuj kosztów egzekucyjnych rozłożono na 36 rat. Jednocześnie odrębnym postanowieniem, również z dnia [...] r., nr [...], organ egzekucyjny odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych, powstałych w wyniku prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, podkreślając iż stosownie do art. 64e ustawy egzekucyjnej, brak jest podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wskazano również, iż w odrębnym rozstrzygnięciu wyrażona została zgoda na rozłożenie kosztów egzekucyjnych na 36 rat. Na postanowienie z dnia [...] r. nr [...] (postanowienie oznaczone tym numerem dotyczyło odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych) zobowiązany złożył zażalenie (pismo z dnia [...] r.) do Dyrektora Izby Skarbowej w K., podnosząc iż organ egzekucyjny "nie dość realnie ocenił możliwości finansowe" Przedsiębiorstwa. Wskazano, że Przedsiębiorstwo znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie udźwignąć ciężaru poniesienia kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł., nawet kiedy zostały one odrębnym postanowieniem rozłożone na 36 rat. Jednocześnie pismem z dnia [...] r. zobowiązany poinformował Dyrektora ZUS w sposób szczegółowy o swojej kondycji finansowej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 tejże ustawy oraz art. 17 § 1, 18, 23 § 2 i 4 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Skarbowej, powołując się na podstawy umorzenia kosztów egzekucyjnych wynikające z art. 64e § 2 ustawy egzekucyjnej, stwierdził iż postanowienie w tym przedmiocie oparte jest wprawdzie o zasadę uznania administracyjnego, ale organ egzekucyjny nie jest zwolniony z obowiązku oceny czy wskazywane przez zobowiązanego okoliczności mieszczą się w katalogu przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz czy istotnie znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, iż organ egzekucyjny nie dokonał takiej oceny, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że nie ma podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Natomiast nie zbadał oraz nie wykazał w sposób jednoznaczny, czy mimo trudnej sytuacji zobowiązany jest w stanie ponieść koszty egzekucyjne bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, lub też umorzenie powstałych kosztów egzekucyjnych nie leży w interesie publicznym i w związku z tym nie zachodzą przesłanki umorzenia w całości lub części należnych kosztów egzekucyjnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor ZUS Oddział w R. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ponownie odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Przedsiębiorstwo nadal prowadzi działalność gospodarczą, a ostatni raport DRA został złożony za miesiąc listopad 2003 r. Wskazano nadto, że zobowiązany posiada szereg nieruchomości o znacznej wartości w G., W., Z. i S. Na nieruchomościach tych, będących w wieczystym użytkowaniu zobowiązanego, dokonano wpisu na wniosek ZUS Oddział w R. hipoteki przymusowej. Zaakcentowano też, że zobowiązany posiada szereg ruchomości o znacznej wartości finansowej, szereg których obciążono zastawem na rzecz ZUS. Tym samym skonstatowano, że Przedsiębiorstwo posiada majątek o znacznej wartości, niewspółmiernie wyższej od kosztów egzekucyjnych. Jeszcze raz wskazano, że w ramach ulgi Dyrektor ZUS zgodził się na rozłożenie na raty przypadającej mu należności, a wysokość raty nie jest na tyle wysoka, by spowodowała znaczny uszczerbek w majątku Przedsiębiorstwa. Zaakcentowano również, że Przedsiębiorstwo nie wniosło zażalenia na postanowienie rozkładające na raty zaległość z tytułu naliczonych kosztów egzekucyjnych. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych, w świetle art. 64e ustawy egzekucyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Przedsiębiorstwo ponownie zarzuciło organowi egzekucyjnemu "nie dość realną ocenę możliwości finansowych zobowiązanego", podkreślając że jego sytuacja ekonomiczne jest niekorzystna (zmniejszanie sprzedaży, przestarzałe technologie). Podkreślono, że wspólne przedsięwzięcie z czeską spółką nie przynosi spodziewanych korzyści finansowych, a restrukturyzacja zatrudnienia niesie za sobą konieczność wypłat wysokich odpraw zwalnianym pracownikom. Zaznaczono, że po byłym kierownictwie pozostały do likwidacji zobowiązania w wysokości [...] zł., w tym kwota [...] zł. z tytułu poręczenia kredytu. zaakcentowano, że likwidacja firmy wiązać się będzie z utratą przez Skarb Państwa comiesięcznych wpływów na rzecz ZUS i z tytułu podatku dochodowego, a także ze wzrostem bezrobocia. Poinformowano też, że zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. dotyczyło też postanowienia w przedmiocie rozłożenia na raty kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy podniósł, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej i zastosowanie środków egzekucyjnych, które wymienia art. 1a pkt 12 ustawy egzekucyjnej, rodzi skutki w postaci ponoszenia kosztów egzekucyjnych, na które składają się opłaty i wydatki egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej obciążają zobowiązanego. W pewnych jednak wypadkach, ściśle określonych w art. 64e § 2, organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Umorzenie przewidziane w tym przepisie uzależnione jest od uznania organu egzekucyjnego, o czym świadczy użycie zwrotu "może umorzyć". Nie oznacza to jednak, że organ egzekucyjny jest zwolniony z oceny, czy wskazane przez podmiot okoliczności mieszczą się w katalogu przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz czy istotnie znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia nie nosi cech dowolności. Wskazano, że zobowiązany posiada majątek ruchomy i nieruchomy, za 10 miesięcy 2003 r. firma osiągnęła przychód w wysokości [...] zł. oraz posiada zapasy w materiałach, wyrobach gotowych, towarach i robotach w toku w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podkreślił, że pozbawienie ZUS wpływów z tytułu należnych mu kosztów egzekucyjnych, w sytuacji, gdy zobowiązany jest je w stanie ponieść, uiszczając je w ratach, byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem publicznym. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem strony, jakoby zażalenie z dnia [...] r. dotyczyło również postanowienia w przedmiocie rozłożenia na raty kosztów egzekucyjnych. W zażaleniu tym zobowiązany powołał się na numer postanowienia odnoszącego się do rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia kosztów egzekucyjnych i przedstawił argumenty przeciwko temu postanowieniu. W skardze na powyższe postanowienie zobowiązany ponownie zarzucił, iż organy błędnie przyjęły, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia kosztów egzekucyjnych oraz niesłusznie przyjęły, że skarżący nie wnosił o umorzenie kosztów egzekucyjnych rozłożonych na raty. Przedsiębiorstwo uważa, ze spełnione zostały przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych określone w art. 64e § 2 ustawy egzekucyjnej, tj. zobowiązany wykazał, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, a także za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny. W dalszym ciągu wskazuje, że poniesienie przez niego kosztów egzekucyjnych spowoduje znaczny uszczerbek w jego sytuacji finansowej, a na interes publiczny wskazuje zatrudnienia przez skarżącego 60 osób, które zasilą szeregi bezrobotnych w wypadku likwidacji firmy, a nadto że Skarb Państwa utraci comiesięczne dochody rzędu [...] zł. w formie składek na rzecz ZUS i podatku dochodowego od osób fizycznych. W dalszym ciągu skarżący zaznacza, że zażaleniem z dnia [...] r. wnosił nie tylko o umorzenie kosztów egzekucyjnych w całości, ale też kosztów egzekucyjnych po rozłożeniu ich na raty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w objętym skargą postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Przedmiot sporu zasadniczo ogranicza się do ustalenia czy w objętym skargą rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Skarbowej, dokonano prawidłowej oceny postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych, a ściślej mówiąc, czy dokonane w toku postępowania instancyjnego ustalenia, pozwalały organowi administracji publicznej na rozstrzygnięcie sprawy, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono zasadę odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji (por. art. 64 i 64c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.). Z regulacji tej wypływa uprawnienie organu egzekucyjnego do obciążania dłużnika kosztami egzekucji i kwestia ta, jak też podstawa określenia wysokości tychże kosztów, w rozpatrywanym przypadku nie budzą wątpliwości. Istotne jest zatem ustalenie poprawności zastosowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dyspozycji art. 64e ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w rozpatrywanym okresie) organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§ 1). Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli (§ 2): 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (§ 3). Odnosząc się do podstaw umorzenia kosztów egzekucyjnych wynikających z powołanego przepisu ustawy egzekucyjnej, stwierdzić należy, iż postanowienie w tym przedmiocie oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, iż odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Zapewnienie jednak organowi administracji publicznej owej uznaniowości, nie zwalnia go z obowiązku oceny czy wskazywane przez zobowiązanego okoliczności mieszczą się w katalogu przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz czy istotnie znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym, na który to aspekt sprawy słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Zakres uznania administracyjnego nie został w sposób jednoznaczny określony przez prawo, a w sytuacji takiej, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kiedy przepis art. 64e ustawy egzekucyjnej nie zawiera żadnych obiektywnych kryteriów oceny, zakres ten wynika z przepisów proceduralnych, określających zasady działania organów administracji. Jeżeli organ administracyjny stwierdzi, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 64e ustawy egzekucyjnej, przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takiej przesłanki nakazuje rozważyć w pierwszej kolejności czy należy daną zaległość podatkową lub odsetki za zwłokę umorzyć. Należy w tym miejscu zaakcentować, iż art. 18 ustawy egzekucyjnej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli przepisy komentowanej ustawy nie stanowią inaczej. Organ egzekucyjny, dokonując wszczęcia oraz prowadząc postępowanie egzekucyjne, winien kierować się zatem również zasadami ogólnymi, określonymi w przepisach art. 7 – 12 K.p.a. Tym nie mniej trzeba mieć również na uwadze i tę okoliczność, że w odróżnieniu od np. umorzenia zaległości podatkowej na podstawie art. 67 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (również na zasadach uznania administracyjnego), ustawa egzekucyjna, w art. 64 § 2 pkt 1 wyraźnie przesuwa ciężar dowodu (wykazania istnienia przesłanek umorzenia) z organu na stronę zobowiązanego, przez stwierdzenie: "zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej". Zatem jedynie trudna sytuacja ekonomiczna strony nie jest przesłanką uzasadniającą umorzenie kosztów, jeżeli nie wykazała ona rzeczywistej niemożliwości zapłaty tych należności bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej (tak: R. Hauser, Z. Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck , Warszawa 2004, s. 187) W rozpatrywanym przypadku zobowiązany nie przedstawił żadnego konkretnego dowodu, który potwierdzałby ewentualnie istnienie określonych ustawą okoliczności, jedynie w sposób ogólny mówiąc o swojej sytuacji majątkowej i konsekwencjach wyegzekwowania należności. Zwrócić trzeba uwagę, iż Dyrektor Izby Skarbowej w postanowieniu kasacyjnym z dnia [...] r. wytknął organowi egzekucyjnemu nie przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy wskazywane przez zobowiązanego okoliczności mieszczą się w katalogu przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz czy istotnie znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ egzekucyjny – w ocenie Sądu – dokonał na tyle wyczerpującego ustalenia oraz oceny stanu faktycznego zobowiązanego (wykazanie majątku ruchomego i nieruchomego strony, wysokości przychodu spółki, wartości zapasów w materiałach, wyrobach gotowych, towarach i robotach w toku ), że postanowienie z dnia [...] r. nie wykracza poza sferę dopuszczalnego uznania administracyjnego. Tym samym, dokonana przez Dyrektora Izby Skarbowej w rozstrzygnięciu objętym skargą, weryfikacja postanowienia pierwszoinstancyjnego, winna zostać uznana na poprawną. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut strony skarżącej, iż zażaleniem z dnia [...] r. wnosiła ona nie tylko o umorzenie kosztów egzekucyjnych w całości, ale też kosztów egzekucyjnych po rozłożeniu ich na raty. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w powyższym zażaleniu zobowiązany powołał się wyraźnie na numer postanowienia odnoszącego się do rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia kosztów egzekucyjnych i przedstawił argumenty, które odnosiły się tylko do tego postanowienia (tj. z dnia [...] r., nr [...]). Żaden z istotnych elementów powyższego zażalenia nie pozwala natomiast odnieść tej czynności procesowej do postanowienia z tego samego dnia o numerze [...], odnoszącego się do ulgi w formie układu ratalnego, w związku z czym postanowienie to stało się ostateczne. Nadto postanowieniem kasacyjnym z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej, w związku ze złożeniem przez stronę zażalenia z dnia [...] r., uchylił wyłącznie postanowienie organu egzekucyjnego odnoszące się do odmowy kosztów egzekucyjnych. Przedsiębiorstwo nie kwestionowało zakresu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, przez złożenie na nie skargi do sądu administracyjnego. Zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej, z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sprowadza się do badania pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że decyzja (postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270). Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd nie stwierdził, iż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa materialnego oraz zasad postępowania w określonym wyżej zakresie. W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).