I SA/Gl 626/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz - Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik - Bury, Paweł Kornacki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ II instancji na podstawie art. 134, art. 127 § 3, art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 123, art. 83 ust. 4 i art. 83 b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej: u.s.u.s.) stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności S. J. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) z tytułu składek. Decyzję tę doręczono wnioskodawcy w dniu 13 grudnia 2018 r. z pouczeniem, że w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia można złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Termin ten upłynął w dniu 27 grudnia 2018 r. W rozpoznawanej sprawie prośba ta została złożona dopiero w dniu 21 marca 2019 r., a więc po upływie powyższego terminu bez wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, co jest konieczne ze względu na treść art. 58 k.p.a. W tym stanie rzeczy ZUS stwierdził, że wiążąca jest dyspozycja art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że ZUS "nieprawidłowo odczytał jego wniosek o umorzenie z dnia 21 marca 2019 r.". Stwierdził, że nie jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale jest to "całkiem nowy wniosek, na poracie którego złożył 16 nowych załączników uwierzytelniających trudną sytuację jego rodziny". Wskazał, że wprawdzie powołuje się we wniosku na okoliczności zaistniałe przed złożeniem poprzedniego, negatywnie rozpatrzonego wniosku, którego "termin odwołania rzeczywiście upłynął, ale on udowadnia ciągłość sprawy". Zdaniem skarżącego nowe załączniki winny skłonić ZUS do ponownego głębokiego rozpatrzenia sprawy ze względu na ciągłość zaistniałych okoliczności, zarówno zdrowotnych, jak i bytowych. Skarżący stwierdził także, iż umorzenie pozwoliłoby "wyjść z długów i podnieść się z nędzy emerytalnej". Nadto oświadczył, że nie składałby ponownego wniosku, gdyby ustąpiła trudna sytuacja rodziny, która wynika z pogarszającego się zdrowia i niskich emerytur. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZUS powtórzył w całości dotychczasową argumentację, stwierdzając lakonicznie, że wniosek skarżącego z dnia 21 marca 2019 r. to wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek zakończonego decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., którą stwierdzono uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z dnia 19 września 2018 r. wystąpił o całkowite umorzenie zaległości składkowych. Decyzją z dnia [...] r. ZUS odmówił uwzględnienia tego żądania. Rozstrzygnięcie to doręczono skarżącemu w dniu 13 grudnia 2018 r. z pouczeniem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy złożyć osobiście lub za pośrednictwem poczty w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji. Wyjaśniono także stronie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli wskazana zostanie w nim zaskarżona decyzja i będzie z niego wynikać, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Bezsporne jest, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w niniejszej sprawie w dniu 27 grudnia 2018 r., a więc w dniu 21 marca 2019 r. był, i to znacznie przekroczony. Zgodnie z 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie takie, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należało jednak za przedwczesne, gdyż organ – pomimo oczywistych wątpliwości – nie wezwał strony do jednoznacznego wskazania czy wniosek z dnia 21 marca 2019 r. jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też stanowi nowy wniosek o zastosowanie ulgi. Wskazać należy, że wniosek z dnia 21 marca 2019 r. (w odróżnieniu od wniosku z dnia 19 września 2018 r.) skarżący złożył na urzędowym formularzu "Wniosku o umorzenie należności z tytułu składek". W zawartej na str. 2 tego formularza pozycji oznaczonej jako "Zakres wniosku" zawarto pouczenie, że należy wybrać czego ma dotyczyć wniosek i wypełnić jeden z dwóch możliwych zakresów. Pierwszy z nich (oznaczony numerem 1) obejmuje "Umorzenie należności z tytułu składek (tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej). Wybiera się go poprzez zaznaczenie stosownego pola (pole to skarżący pozostawił bez wypełnienia). W ramach tego zakresu można (poniżej) wybrać jednak m.in. pozycję: "umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek" i to pole skarżący zakreślił. Drugi z zakresów oznaczony numerem 2 obejmuje "Ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek zakończonego decyzją z dnia (...) znak (...) Pole na wybranie tego zakresu wniosku skarżący również pozostawił bez zakreślenia, natomiast poniżej w stosownych kratkach wpisał datę i znak decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na 16 załączników (taką ich liczbę podał także w urzędowym formularzu oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wypełnionym w dniu 21 marca 2019 r.). W treści uzasadnienia wniosku wskazał m.in., że "sądzę, że ten ponowny wniosek o umorzenie zostanie potraktowany dogłębnie i ze zrozumieniem bardzo trudnej sytuacji materialnej naszej rodziny". Z powyższego wynika, że twierdzenie organu odwoławczego, iż skarżący z uchybieniem terminu domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. bez wezwania strony o sprecyzowanie jej żądania jest nieuprawnione. Skarżący wypełnił bowiem formularz w sposób niejednoznaczny, a przywołane powyżej okoliczności przemawiają raczej za twierdzeniem, że jest to kolejny wniosek o umorzenie zaległości wobec ZUS. W tym stanie rzeczy konieczne było wezwanie strony do sprecyzowania jej żądania, czego organ bezpodstawnie zaniechał. Również w odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik organu w żaden sposób nie ustosunkował się do zawartego w skardze twierdzenia strony, że wniosek z dnia 21 marca 2019 r. stanowił "całkiem nowy wniosek" Tymczasem, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, publ. LEX nr 47890; 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751; 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741; 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, publ. LEX nr 84484). Nie ulega wątpliwości, że dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2017, sygn. akt II SA/Wr 66/17, publ. LEX nr 2332971). Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę jej uchylenia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.