I SA/Gl 655/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Asesor WSA Teresa Randak, Protokolant Anna Halabowska, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. S. "A" S.A. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej D. S. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę [...] zł ( słownie : [...] złotych ). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie przepisów art. 123 § 1, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 18, art. 23 § 3, art. 168e § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. nr 110 z 2002 r., poz. 968 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych ( Dz. U. nr 198, poz. 1925 ) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w wysokości [...] zł na D. S. zatrudnioną na stanowisku starszego inspektora do spraw operacyjnych w "A" S.A. w K. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pierwszej kolejności przedstawiło stan faktyczny. Wynikało z niego, że w toku postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanemu "B" S.A. w upadłości z siedzibą w C. Prezydent Miasta C., jako organ egzekucyjny, nałożył postanowieniem z dnia [...] r. na D. S. karę pieniężną w kwocie [...] zł. Powodem nałożenia kary pieniężnej była bezzasadna odmowa wykonania zajęcia rachunku bankowego przez bank. D. S. zatrudniona na stanowisku starszego inspektora do spraw operacyjnych w "A" S.A. została wskazana jako osoba odpowiedzialna za realizację zajęcia. W zażaleniu na to postanowienie strona zarzuciła, że prowadzenie egzekucji administracyjnej wobec "B" S.A. będącej w upadłości było niedopuszczalne, w związku z tym karę pieniężną nałożył podmiot, który nie jest w tej sprawie organem egzekucyjnym. Zatem nie był ten podmiot uprawniony do nakładania grzywny za niewykonanie obowiązku związanego z egzekucją. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał treść art. 1a pkt 7, art. 19 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 87 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym zostały określone zadania i kompetencje przejęte przez gminy, wyjaśniając, że z przepisów tych wynika, iż Prezydent Miasta C. posiada zdolność do występowania w charakterze organu egzekucyjnego w zakresie należności pieniężnych przypadających Miastu C. z tytułu podatku od nieruchomości. Następnie organ II instancji przeprowadził analizę artykułu 80 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż powołany przepis ustawy wskazuje, że przeszkody w dokonaniu zajęcia, a następnie dokonaniu wpłaty mogą polegać na trudnościach natury technicznej, na przykład na braku środków na rachunku. Zdaniem organu wspomniane w ustawie przeszkody dotyczą trudności związanych z wypłatą środków na rzecz organu egzekucyjnego, nie zaś z zablokowaniem wypłat z rachunku bankowego zobowiązanego. Jeżeli bank nie może dokonać wpłaty dla zaspokojenia dochodzonej należności to i tak powinien zablokować środki zgromadzone na rachunku bankowym zobowiązanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że bank, który w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest dłużnikiem zajętej wierzytelności, jest związany obowiązkami wynikającymi z treści zawiadomienia o zajęciu wierzytelności i w tym zakresie jest "ślepym wykonawcą" woli organu egzekucyjnego. W ocenie organu bank powinien postępować zgodnie z wezwaniem organu egzekucyjnego i dokonać wpłaty wierzytelności zajętych na poczet dochodzonych należności albo zawiadomić o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. W żadnym razie bank nie jest uprawniony do negowania zasadności prowadzonej egzekucji, gdyż bank nie jest i nie może być "rzecznikiem interesu" zobowiązanego. To zobowiązany za pomocą dostępnych mu środków prawnych dążyć może do zaniechania egzekucji, jeżeli ta jest bezprawna. Organ egzekucyjny również nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności egzekucji obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Konkludując ten wątek rozważań Kolegium stwierdziło, że bank może zawiadomić organ egzekucyjny o innych przeszkodach będących powodem nie dokonania wpłat, nie kwestionując co do zasady prowadzenia egzekucji. Zaś w rozpatrywanej sprawie bank oświadczył, że kierując się opinią radcy prawnego, przepisami prawa upadłościowego oraz dotychczasowym orzecznictwem zwraca organowi egzekucyjnemu zajęcie rachunku bankowego. To zaś, w ocenie organu, wyczerpuje treść regulacji art. 168e § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż podane przez bank okoliczności nie uzasadniały odmowy wykonania zajęcia rachunku. Wobec tego, że dłużnikiem zajętej wierzytelności był bank, organ egzekucyjny nałożył karę pieniężną na wyznaczonego pracownika a to na podstawie art. 168 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pani D. S. domagała się uchylenia powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W uzasadnieniu ponownie podniosła, iż w sprawie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego "B" S.A. w upadłości postępowanie egzekucyjne z mocy prawa było wyłączone. Dodatkowo wskazała, że reprezentuje bank, który jako profesjonalista występujący w obrocie, ma obowiązek przestrzegania norm prawnych, ale na którym ciąży także staranność działania wobec kontrahentów. Zwróciła również uwagę na treść regulacji art. 65 Prawa bankowego. Ponadto podniosła, że w przypadku zajęcia rachunku z naruszeniem prawa klient banku ma możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody spowodowane zajęciem rachunku niezgodnie z prawem. Wskazała, że nie bez znaczenia w przedstawionej sprawie jest fakt niebagatelnej kwoty zajęcia, co dodatkowo spowodowało ostrożność w zajęciu rachunku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Kolegium przywołało po raz kolejny wcześniej zaprezentowaną argumentację tego organu, uznając ponownie za chybione argumenty skarżącej dotyczące dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności podniosło, iż treść zawiadomienia o zajęciu wiąże bank. Nie jest dopuszczalne, aby bank dokonywał samodzielnej selekcji wpływających zawiadomień o zajęciu rachunku bankowego, oceniając każde z nich pod względem zgodności z prawem. W ocenie organu, treść art. 65 Prawa bankowego doskonale oddaje rolę jaka przypada bankowi w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Bank ma zbadać wyłącznie formalną poprawność i autentyczność dokumentu. Jeżeli zajdą przeszkody w dokonaniu wpłaty, to w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia o zajęciu bank ma obowiązek o tym poinformować organ egzekucyjny. Przeszkody w dokonaniu wpłaty do organu egzekucyjnego nie zwalniają banku z wstrzymania wypłaty z zajętego rachunku. Odnosząc się do ochrony dłużnika wierzytelności "B" S.A. w upadłości organ stwierdził, że zobowiązanemu przysługiwały środki prawne służące ochronie przed niezgodną z prawem egzekucją. Skoro zaś z nich nie skorzystał, to widocznie w jego mniemaniu egzekucja była zasadna. Ponieważ ze środkiem prawnym nie wystąpił zobowiązany, to działania banku nie dość, że naruszają przepisy prawa, ale i zdają się wykraczać poza wolę zobowiązanego i klienta banku. W konkluzji stwierdził, że odmowę wykonania zajęcia wierzytelności nie można zakwalifikować jako zawiadomienia o przeszkodach w dokonaniu wpłaty. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że postanowienie organu I instancji w sprawie nałożenia grzywny nie zostało podpisane przez podmiot uprawniony, gdyż podpis na tym postanowieniu stanowi faksymilę podpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, należy na wstępie przytoczyć regulację art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. nr 110 z 2002 r., poz. 968 ze zm.). Według niej, organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Treść przywołanego przepisu przewiduje szereg obowiązków spoczywających na banku, które w istocie sprawiają, że w egzekucji z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych bank ( lub inna jednostka organizacyjna prowadząca rachunek bankowy zobowiązanego ) pełni funkcję quasi-egzekutora. Bank jako quasi-egzekutor, wbrew twierdzeniom organów podatkowych, nie jest i nie może być "ślepym wykonawcą" woli organu egzekucyjnemu. Takie stanowisko potwierdzają regulalcje ustawowe, które wprowadzają ograniczenia w przeprowadzaniu egzekucji z rachunku bankowego, pomimo przesłanego instytucji bankowej zajęcia ( na przykład zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej ). O tym również mowa w przepisie art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji in fine. W przypadku gdy istnieją przeszkody do wpłaty zajętej kwoty, bank w terminie siedmiu dni zawiadamia o tym fakcie organ egzekucyjny. Ustawa nie wyjaśnia bliżej w cytowanym art. 80 § 1, jakie to są przeszkody do wypłaty zajętej kwoty. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że przeszkodami takimi w szczególności mogą być : brak środków pieniężnych na rachunku ( w ogóle lub w wysokości wskazanej w zawiadomieniu o zajęciu ), wspomniany zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej ( art. 82 cytowanej ustawy ), złożenie przez zobowiązanego listy płac pracowników, tytuł wykonawczy stwierdzający obowiązek płacenia renty lub alimentów, przechowywanie sum niepodlegających egzekucji ( por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004 , s.301 ). Zdaniem Sądu przeszkodą, o której mowa w art. 80 § 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym w egzekucji, jest również wszczęcie postępowania upadłościowego w stosunku do osoby ( podmiotu ) zobowiązanego, którego rachunku bankowego dotyczyło dokonane zajęcie wierzytelności. Kwestie płacenia należności podatkowych, jako danin publicznoprawnych, niezależnie od tego czy powstały przed wszczęciem egzekucji lub wskutek likwidacji masy upadłości, podlegają regulacji Prawa upadłościowego w tym ustanowionej art. 342 ust. 1 pkt 2, wyłączającej egzekucję tych należności poza określonym w cytowanej ustawie trybem postępowania. Przepisy te w rozumieniu art. 56 § 1 pkt 5 oraz 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznaczają, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. III RN 67/01, opubl. w Orzecznictwie Sądu Najwyższego OSNP 2003/6/139 ). Podobnie również orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 1988 r. ( sygn. akt III SA 1317/98, opubl. w Monitorze Podatkowym z 1999 r. nr 7 poz. 36 ) wyjaśniając, że po ogłoszeniu upadłości podmiotu niedopuszczalne jest wszczęcie egzekucji z rachunków bankowych celem zaspokojenia wierzytelności gminy. Zgodnie z treścią art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze ( Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.) zawieszenie postępowania egzekucyjnego – zarówno sądowego, jak i administracyjnego, wszczętego przeciwko upadłemu przed ogłoszeniem jego upadłości następuje z mocy prawa z datą ogłoszenia upadłości. Postępowanie egzekucyjne umarza się z mocy samego prawa po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Umorzenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa oznacza, że sam ustawodawca decyduje wprost o umorzeniu, przez co takie umorzenie nie jest czynnością Komornika jako organu egzekucyjnego lub sądu ( wyrok SN z dnia 31 marca 2000 r. sygn. akt III CKN 872/00 ). Konsekwentnie zaś skoro w czasie postępowania upadłościowego – z woli ustawodawcy – niedopuszczalne jest z mocy prawa wszczęcie postępowania egzekucyjnego z masy upadłości przeciwko upadłemu ( art. 146 ust. 4 ustawy ) to tym samym dokonanie takiej czynności było wbrew prawu i nie mogło wywołać jakichkolwiek skutków, w tym wynikających z przepisów ustawy o egzekucji administracji. Organ egzekucyjny nie może wszcząć ani prowadzić postępowania egzekucyjnego z masy upadłości, od dnia uprawomocnienia się postanowienia o ogłoszeniu upadłości dłużnika egzekwowanego. Tym samym niezależnie od tego, czy w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny prowadził dalsze postępowanie egzekucyjne wszczęte przed ogłoszeniem upadłości, czy zostało ono wszczęte już po jej ogłoszeniu, było ono niedopuszczalne. Skoro tak, to niedopuszczalne było wszczęcie egzekucji z rachunków bankowych "B" S.A. w upadłości celem zaspokojenia wierzytelności gminy ( egzekucji o charakterze singularnym ). Jak wykazano, tego rodzaju prawo nie przysługuje gminie. Nie sposób zatem zgodzić się z wnioskami organów podatkowych, zasadnie kwestionowanymi przez skarżącą w trakcie postępowania zażaleniowego, jak i w skardze do sądu administracyjnego, iż przedmiotowa czynność egzekucyjna obligowała Bank jako dłużnika zajętej wierzytelności do jej wykonania niezależnie od wskazanej przeszkody. Odnosząc dotychczasowe uwagi na treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zauważyć trzeba, iż ocena dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ogranicza się głównie do uproszczonego przyjęcia, że bank jest "ślepym wykonawcą" woli organu egzekucyjnego, powinien postępować zgodnie z wezwaniem organu egzekucyjnego i dokonać wpłaty wierzytelności zajętych na poczet dochodzonych należności. Taki zabieg nie może być uznany za prawidłowy. Należy bowiem mieć na uwadze, że organy egzekucyjne podobnie jak inne organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Czynności nie stanowiące wykonania prawa albo pozostające poza jego granicami pozostają w sprzeczności z obowiązującą również na gruncie prawa egzekucyjnego zasadą legalizmu ( art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Organ egzekucyjny dokonujący zajęcia rachunku bankowego podmiotu znajdującego się w upadłości, ignorując przy tym okoliczności faktyczne i prawne wyłączające możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do upadłego, działa w sposób naruszający zasadę praworządności. Niedopuszczalność podjętej czynności egzekucyjnej czyni niedopuszczalnym domagania się jej realizacji oraz żądania wykonania ciążących na dłużniku obowiązków związanych z egzekucją, która nie mogła być skutecznie prowadzona. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji służą bowiem jedynie realizacji obowiązków opisanych w tej ustawie, a nie obowiązków wynikających wyłącznie z woli ( dobrej czy złej ) organu egzekucyjnego. Przepisy sankcyjne związane z realizacją danej czynności ( zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego ) mogą być stosowane tylko wówczas, gdy dokonana czynność była legalna, zgodna z prawem. Pogląd organu odwoławczego z którego wynika, że nawet oczywiście bezprawne zajęcie rachunku bankowego jest legalne i korzysta z ochrony prawa przeczy zasadom państwa prawnego, gdyż właśnie organ egzekucyjny zobowiązany jest w sposób szczególny do respektowania prawa i powstrzymywania się od czynności prawo to naruszających. Organ egzekucyjny oraz organ nadzorujący egzekucję w przypadku stwierdzenia, że egzekucja nie może być prowadzona podejmie z urzędu działania przywracające stan zgodny z prawem. Organ odwoławczy cytując zdanie drugie art. 29 §1 omawianej ustawy pominął zdanie pierwsze tego przepisu zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej ( ze skutkiem wpisanym w art. 29 § 2 i 59 § 1 pkt 7 ustawy ). O tym czy egzekucja była dopuszczalna stanowiły cytowane wyżej przepisy ustawy prawo upadłościowe i naprawcze. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego dotyczyło podmiotu będącego w upadłości ( dłużnikiem wierzytelności gminy C. była "B" S.A. w upadłości ). Następnie organ odwoławczy wyjaśni, czy organ I instancji dokonał prawidłowego zawiadomienia o zajęciu, jak również czy podana przez bank w piśmie z dnia [...] 2004 r. przyczyna odmowy jego realizacji była uzasadniona i nie naruszała przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przy tym wskazaną wyżej interpretację treści art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawidłowa ocena prawna powinna zatem odnosić się do nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, i nie powinna abstrahować od treści prawa upadłościowego, z którego wynika, że obowiązuje zasada wyłączności postępowania upadłościowego dla dochodzenia należności od dłużnika w stosunku do którego orzeczona została upadłość. Wobec powyższego, nie sposób zgodzić się z poglądem Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiło naruszenie ciążących na banku "A" S.A. obowiązków. Stąd też nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 168e § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na wyznaczonego pracownika banku, starszego inspektora d.s operacyjnych pani D. S. stanowi naruszenie prawa poprzez wadliwe zastosowanie w kontekście treści art. 168e § 1 w związku z art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ze względu na charakter zaskarżonego aktu administracyjnego w wyroku zawarto rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią przepisu art. 200 tej ustawy.