I SA/Gl 663/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Wiciak /spr./ Sędzia NSA Ewa Karpińska Asesor WSA Mirosław Kupiec Protokolant Marta Lewicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r.Nr. [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy - uchyla zaskarżoną uchwałę - stwierdza ,że uchwała nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku - zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na rzecz Miasta G. kwotę [...]/[...]/złotych tytułem kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późno zm.) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na 2005 r. w części dotyczącej punktu 8 treści uchwały, to jest uchwalenia planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym z powodu nieusunięcia w terminie wyznaczonym przez Kolegium Izby istotnego naruszenia prawa polegającego na naruszeniu art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późno zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 207, poz. 1759) poprzez ujęcie w budżecie miasta G. planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym mimo, iż fundusz ten jest państwowym funduszem celowym. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta G. i powołując się na naruszenie prawa materialnego - art. 41 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 109 ust. 2 pkt 2b i art. 124 ust.1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano że Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem celowym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest powiat. Podkreślono też, iż istotną okolicznością prawną rzutującą na rozstrzygniecie sprawy jest to,że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r. w sprawie o sygn.akt- U /3/04 wydanym w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Gliwicach przyznał racje stronie skarżącej uznając, że powiatowy fundusz gospodarki zasobami geodezyjnymi kartograficznymi ma charakter samorządowego funduszu celowego. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o "rozpoznanie skargi z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2005r. sygn.akt-U3/04..." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwalifikacji statusu prawnego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym , w szczególności zaś tego, czy jest to fundusz państwowy czy samorządowy. Kwestia ta stała się była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt U 3/04 uznał, że przepisy § 1 ust. 2 pkt 5, § 2 ust. 2, § 3, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszem Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz.U. Nr 207poz.1759/w zakresie w jakim dotyczą powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym są niezgodne z art. 22 ust. 7 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm,) oraz są niezgodne z art. 41 ust. 3a, ust. 4. ust. S i ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., iż art. 41 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie kwalifikuje wojewódzkich i powiatowych FGZGiK jednoznacznie jako funduszy państwowych. Wskazany przepis bynajmniej bowiem nie przesądził o skutkach, jakie dla prawnego statusu funduszy powiatowych (i innych funduszy samorządowych) rodzi objęcie ich szerszą strukturą FGZGiK, a także wzajemnych relacji między FGZGiK i jego samorządowymi komponentami. Nie jest także rozstrzygające dla rozważanej kwestii to, że organy administracji geodezyjnej i kartograficznej wykonują swe zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego). Brak jest bowiem automatyzmu polegającego na tym, że wszelkie działania z zakresu administracji rządowej są realizowane w warunkach pełnej centralizacji decyzji, za pomocą instrumentów prawnych wykluczających samodzielność decyzyjną i finansową realizatorów zadań administracji rządowej na szczeblu lokalnym. Dalej nawiązano do poglądów doktryny w tej materii, gdzie przyjmuje się zgodnie, że wojewódzkie, powiatowe i gminne FGZGiK należą do samorządowych funduszy celowych (zob.: C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003, s. 92; E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Warszawa 2004, s. 89; E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik 2002, Gdańsk 2002, s. 193; J. Stankiewicz, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2003. s. 426). Wskazuje się, że każdy fundusz celowy musi mieć podstawę ustawową a jednostki samorządu terytorialnego nie mogą w ogóle same powoływać samorządowych funduszy celowych. Jednakowoż fakt ten nie może przesądzać sam w sobie o uznaniu funduszy samorządowych za agendy funduszu państwowego (zob. B. Ruśkowski, op. cit.). Nie ma bowiem podstaw, aby przyjąć, że FGZGiK jest w całości państwowym funduszem celowym. Nie ulega wątpliwości, że ustawa kompetencyjna z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), w której należy upatrywać genezy FGZGiK, dokonała zmian w jego strukturze, wyodrębniając w jej ramach istnienie funduszy samorządowych. Genezy FGZGiK należy upatrywać w art. 60 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr. 106, poz. 668 ze :zm.). Przepis ten wprowadził istotne zmiany w normatywnym kształcie tego funduszu. Podkreślono dalej, że istotą tej ustawy była dekoncentracja FGZGiK, co odzwierciedliło się w powołaniu powiatowych FGZGiK oraz w stworzeniu podstawy ustawowej do powołania funduszy gminnych, a także w zdecentralizowaniu środków funduszu. Punkt 31 lit. b art. 60 ustawy z 1998 r. zagwarantował, że 90% przychodów funduszu pozostanie w dyspozycji powiatu. Rozwiązanie to miało zabezpieczyć finansowo wykonanie przez powiat zadań zleconych ustawą kompetencyjną. Z kolei punkt 31 lit. d art. 60 określał jednocześnie źródła dochodów funduszu powiatu. Cele ustawy kompetencyjnej decentralizującej system administracji publicznej ustawodawca osiągnął jednak w pełni dopiero ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162 poz. 1126 ze zm.). Art. 9 tej ustawy wyposażył sejmiki województw i rady powiatu w kompetencję do zatwierdzania przedkładanych przez marszałka województwa albo starostę projektów planów finansowych funduszy samorządowych. Przepis ten zobowiązywał również dysponentów funduszy samorządowych do składania właściwym ciałom uchwałodawczym sprawozdań z wykonania rocznych planów finansowych funduszy. Przepis ten umocnił również autonomię funduszy samorządowych stanowiąc, że niewykorzystane w danym roku środki funduszy centralnego oraz samorządowych przechodzą na rok następny. Zwrócił Trybunał Konstytucyjny uwagę na niejednoznaczność treści art. 9 który stanowi, że środki funduszy centralnego i samorządowych "gromadzone są na wyodrębnionym rachunku bankowym". Może to sugerować, że chodzi o jeden rachunek bankowy całego FGZGiK a nie o wyodrębnione rachunki poszczególnych funduszy samorządowych i centralnego jakkolwiek i ta ostatnia hipoteza mieści się w użytej formule językowej. Zaakcentowano, że wobec konstytucyjnie uzasadnionego procesu decentralizacji funkcji państwa oraz podążającej za nim decentralizacji finansów publicznych, trafniejsze byłoby określenie FGZGiK jako funduszu publicznego niż funduszu państwowego. Istniejące wątpliwości co do jego wewnętrznej struktury i samodzielności poszczególnych, wyodrębnionych części mają bowiem między innymi swe źródło w chwiejnym nazewnictwie stosowanym w różnych przepisach dotyczących FGZGiK. Kontynuując podkreślono, że gospodarka zasobami geodezyjnymi i kartograficznymi jest zagadnieniem obejmującym cały kraj i jest niejako sumą zadań realizujących się w ramach poszczególnych jednostek podziału terytorialnego. Jednakże czym innym jest okoliczność, iż jakaś sfera zadań występuje na terenie całego kraju powtarza się we wszystkich jednostkach terytorialnego podziału, a czym innym kwestia, czy chodzi tu o zadanie państwowe czy samorządowe, ta sprawa bowiem zależy od tego, na jakim szczeblu należy lokować kompetencje do podejmowania decyzji o realizacji danego zadania. Dalej nawiązano do konstrukcji rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 24 poz. 279 ze zm.) w której można się dopatrzyć argumentów na rzecz tezy za samorządowym charakterem wyodrębnionych funduszy wchodzących w skład FGZGiK. W akcie tym przyjęto bowiem, że gospodarka funduszami bardzo wyraźnie odróżnia w ramach struktury FGZGiK jego części występujące jako fundusz państwowy (centralna część) oraz fundusze samorządowe. Załącznik nr 1 do rozporządzenia wyodrębnia w rozdziale 11 § 16 ust. 2 Centralny FGZGiK jako ten element sektora finansów publicznych, który został wyodrębniony z budżetu państwa. Załącznik nr 2 do rozporządzenia wyodrębnia natomiast w rozdziale 9 § 23 ust. 2 wojewódzkie, powiatowe i gminne FGZGiK jako elementy sektora finansów publicznych, które zostały wyodrębnione z budżetów samorządowych. Zdaniem T.K. wskazuje to zatem wyraźnie, że w wypadku tego aktu normatywnego powiatowy fundusz wchodzi w skład FGZGiK jako fundusz samorządowy. Podkreślono, że wskazane rozporządzenie Ministra Finansów, nakładające określone obowiązki sprawozdawcze na jednostkę samorządu terytorialnego, może służyć za podstawę do tworzenia rocznego planu finansowego funduszu centralnego a nawet zbiorczego ujęcia planów finansowych całego FGZGiK. Nie ulega bowiem wątpliwości że wszystkie konieczne ku temu dane są na podstawie wskazanego rozporządzenia uzyskiwane m.in. dla obliczeń długu publicznego. W tej perspektywie niezbyt jasno rysuje się nie tylko problem braku podstawy dla wydania zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozporządzenia, ale w ogóle celowość (ratio legis) dodatkowej centralizacji tworzenia planu finansowego całego Funduszu, czego dokonano w rozporządzeniu którego konstytucyjność podlega kontroli na tle niniejszej sprawy. Tak więc analiza funkcjonalna na tle rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej przemawiałaby za wnioskiem o samodzielności powiatowego funduszu jako funduszu samorządowego nawet w ramach FGZGiK. Zwrócił T.K. uwagę na to, że ust. 7 art. 41 prawa geodezyjnego i kartograficznego jednoznacznie przesądza, iż "Marszałkowie województw i starostowie przedstawiają do zatwierdzenia właściwym sejmikom lub radom powiatów coroczne projekty planów oraz sprawozdania z wykonania zadań i gospodarowania funduszami, o których mowa w ust. 3 i 3a". W świetle tego przepisu odczytywanego w związku z art. 109 ustawy o finansach publicznych nie ulega wątpliwości, ze to rada powiatu powinna w uchwale budżetowej przesądzić o kształcie rocznego planu finansowego powiatowego FGZGiK. To co do tej pory wywiedziono pozwala na przyjęcie, że rada powiatu zachowała kompetencję do wiążącego określania treści planu finansowego powiatowego FGZGiK. Prawo geodezyjne i kartograficzne przesądza więc o istnieniu demokratycznej kontroli ciała przedstawicielskiego nad powiatowymi transferami finansowymi oraz o rzeczywistej, a nie tylko deklarowanej decentralizacji FGZGiK. Zdaniem T.K.-przyjęcie poglądu że powiatowy FGZGiK jest wyodrębnioną (nie samodzielną) agendą funduszu państwowego, a nie powiatowym funduszem celowym (samodzielny fundusz samorządowy) wchodzącym do FGZGiK, bez utraty swej tożsamości, prowadziłoby do zakwestionowania kompetencji rady powiatu w zakresie korygowania ,w trakcie roku planu przychodów funduszu. W tym zakresie występowałoby umniejszenie decyzyjnych kompetencji samorządu, wprowadzone przez zakwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy o finansach publicznych: "1.Dokonywanie zmian w planie przychodów państwowego funduszu, celowego jest niedozwolone. 2. Przeniesienia wydatków pomiędzy poszczególnymi pozycjami planu mogą być dokonywane, przez organy lub dysponenta funduszu., po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego państwowy fundusz celowy". Tak więc, mimo zachowania (w wypadku uznania powiatowego FGZGiK za wyodrębnioną niesamodzielną część funduszu państwowego) niekwestionowanej kompetencji do wiążącego określania treści planu finansowego powiatowego FGZGiK_ przyjęcie tezy o państwowym charakterze FGZGiK powodowałoby inne; niekorzystne dla organów samorządowych, konsekwencje w postaci zmiany powiązań kompetencyjnych w zakresie korygowania w trakcie roku planu przychodów FGZGiK. Przechodząc do końcowych wniosków podkreślił T.K. iż konsekwencją stwierdzenia że prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie przyznaje radzie powiatu kompetencję do wiążącego zatwierdzania, w uchwale budżetowej planu finansowego FGZGiK, powinno być jednak-potwierdzenie samorządowego co do zasady charakteru powiatowego FGZGiK. Analiza powiązania tego funduszu z budżetem jednostki samorządowej wskazuje bowiem na koncepcję ustawodawczą wzmocnienia niezależności finansowej powiatów w realizacji zadań publicznych. Powiązanie powiatowego FGZGiK z jego budżetem tworzy warunki do spójnego planowania wydatków powiatu oraz zabezpieczenia pokrycia tych wydatków po stronie dochodowej. Zgodnie z art. 41 ust. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego środki FGZGiK są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Samodzielność finansowa funduszy powiatowych zabezpiecza więc powiat przed ryzykiem finansowania zadań zleconych ze środków własnych powiatu.. Ta ustawowa konstrukcja służy realizacji konstytucyjnego nakazu zagwarantowania jednostce samorządowej niezbędnych środków na realizację poruczonych celów zgodnie z zasadą adekwatności wyrażoną wart. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji (wyrok z 28 czerwca 2001 sygn.akt- U 8/00). Przedstawione tu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego skład orzekający w pełni podziela. Konsekwencją tego jest uznanie zasadności skargi opartej na konstrukcji Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jako funduszu celowego jednostki samorządowego .Tym samym, należy przyjąć, że zakwestionowana zaskarżonym aktem nadzorczym część uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] roku Nr. [...] r. w zakresie uchwalenia planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym nie narusza prawa. Działając zatem na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.nr. 153 poz.1270/Sąd uwzględniając skargę Miasta G. uchylił zaskarżoną uchwałę/akt nadzoru/.