I SA/Gl 671/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Teresa Randak (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału ZUS w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm. – dalej określany też "kpa") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2015r., poz. 121 ze zm. – dalej określanej zamiennie "u.s.u.s.") po rozpatrzeniu wniosku E. K. z dnia [...]r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...]r. nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Dyrektor ZUS wskazał, że zobowiązany został powiadomiony o możliwości uzupełnienia materiału o nowe, istotne dla sprawy dokumenty (pismo z dnia [...]r.) Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa umożliwiono również wnioskodawcy czynny udział w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie. Jak wskazał Dyrektor ZUS, przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w oparciu o które rozpoznano wniosek oraz wydano decyzję, stwarzają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności – zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2015r., poz. 121). Przez należności z tytułu składek zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej wyżej ustawy rozumie się składki, jak również odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłatę dodatkową. Przypadki całkowitej nieściągalności określa art. 28 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter zamknięty. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Nie tworzy natomiast prawnego obowiązku ich umorzenia. Decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalonej według podanych wyżej kryteriów, organ podejmujący decyzję pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Jak podniósł organ, w sposób szczególny rozpatrzono istnienie przesłanki o nieskuteczności egzekucji. W tym kontekście stwierdził, że w stosunku do zadłużenia prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego, gdyż dokonano zajęcia świadczenia emerytalnego – miesięczna kwota realizacji tytułów wynosi ok. 624,37 zł. Okoliczność ta nie pozwala na stwierdzenie całkowitej nieściągalności zadłużenia. Jednocześnie organ wskazał, że zaległe należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników nie były rozpatrywane w kategoriach umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, bowiem cytowany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Oznacza to, iż umorzeniem na tej podstawie objąć można składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Za takim twierdzeniem przemawia sama treść powyższego przepisu. Ustawodawca postanowił, że umorzeniu w oparciu o wskazaną podstawę prawną podlegają jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek. Chodzi, więc o należności przysługujące Zakładowi od płatnika z tytułu jego ubezpieczenia, nie ubezpieczenia pracowników. Potwierdzeniem takiego rozumowania jest orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w jednym ze swych wyroków postawił tezę, że "Przewidziana w art. 28 ust. 3 a ustawy możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (wyrok SN z 3 października 2006 r. III UK 84/06, OSNP 2007/19-20/287)." Należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek mogłyby zostać umorzone tylko wówczas, gdy zachodziłyby przesłanki całkowitej nieściągalności, a te – zdaniem organu – w badanej sprawie nie zachodzą. Końcowo, organ wskazał, że kwestia podnoszona we wniosku a dotycząca przedłożenia dokumentów pozwalających na egzekwowanie wymienionych w nich kwot od dłużników spółki za zobowiązania, za które odpowiedzialność ponosi zobowiązany była już wielokrotnie wyjaśniana. Podkreślił ponadto, że fakt złożenia dokumentów o posiadanych wierzytelnościach nie zwalnia spółki z długu. Zobowiązany na w/w decyzję wniósł odwołanie do Sądu Rejonowego w C. [...], który postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W odwołaniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania przed organem rentowym, wskazując w tym zakresie, że spółka przekazała ZUS przysługujące jej należności wraz z tytułami prawnymi. W sumie skarżący wymienił [...] należności przysługujące spółce głównie na podstawie wyroków i nakazów zapłaty. Należności te obejmowały łącznie kwotę 3.228.079,12 zł. Kwota ta przekraczała o 423.713,20 zł należności przysługujące od spółki ZUS. Jak stwierdził skarżący, przyjęcie wierzytelności przez ZUS uniemożliwiało spółce dochodzenia należności w drodze egzekucji. Skarżący wskazał, że ZUS nigdy tych wierzytelności nie zwrócił, a to uzasadniało umorzenie zobowiązań mu należnych, gdyż zawinione działanie organu doprowadziło do zadłużenia spółki, a w konsekwencji przeniesienie odpowiedzialności za zaległości na skarżącego. Zwrócił także uwagę, że ZUS w swoich pismach informował go, że nie jest w stanie stwierdzić, gdzie te wierzytelności się znajdują. Końcowo, zarzucił Dyrektorowi ZUS uchylanie się od merytorycznego rozpoznania sprawy oraz jak to nazwał "uporczywe unikanie jednoznacznego określenia, co stało się z wierzytelnościami przekazanymi ZUS". W ocenie skarżącego takie działanie organu stanowi próbę uwolnienia się od odpowiedzialności za utratę przekazanych przez spółkę wierzytelności. Dyrektor ZUS, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w sytuacji nie uwzględnienia wniosku o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniony został złożeniem skargi bez zachowania procedury do jej wniesienia oraz z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Wnioskując z kolei o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie przyjdzie wskazać, że Sąd nie uwzględnił wniosku Dyrektora ZUS o odrzucenie skargi, z uwagi na treść art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zgodnie z którym Sąd nie może odrzucić skargi, z powodu o którym mowa w §1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że złożenie skargi w ustawowym terminie do sądu powszechnego – następnie przekazanej sądowi administracyjnemu – stwarza stan sprawy w toku i odnosi ten skutek, że nie można w takiej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami (por. wyrok tut. Sądu z dnia 20 stycznia 2005 r. IV SAB/Gl 23/04 - pub. http.orzczeniansa.gov.pl; glosa B. Adamiak OSP z 2006 r., z. 8-7, poz. 84). Opisany stan rzeczy przesądza o tym, że zachowanie 30-dniowego terminu przy wniesieniu pisma procesowego do sądu powszechnego – przy przekazaniu tego pisma sądowi administracyjnemu – czyni zadość zachowaniu terminu do wniesienia skargi, a to oznacza, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm.) oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się naruszenia prawa przepisów postępowania, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wymaga zaakcentowania, że Dyrektor ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która to decyzja odmawiała umorzenia należnych ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Analiza treści przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że o ile umarzenie składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek może obejmować także przypadki całkowitej ich nieściągalności,o tyle składki pozostałe – poza wymienionymi w art. 30 ustawy – mogą być umarzane wyłącznie w sytuacji ich całkowitej nieściągalności. Nie negując zatem zasadności wywodów dotyczących prawnych możliwości umarzania zaległych wobec ZUS składek, zwłaszcza zaś możliwości umorzenia tychże składek wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a więc w przypadku całkowitej ich nieściągalności, przyjdzie wskazać, że decyzja w niniejszej sprawie zapadła po decyzji z dnia [...] r., [...], którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o umorzenie należności przysługujących ZUS. W tej ostatniej sprawie zapadł wyrok w tut. Sądzie w dniu 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 672/16, w którym uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na fakt, że decyzje te pozostają w ścisłym związku i rozstrzygały o tożsamym przedmiocie Sąd w dalszej części uzasadnienia odwoła się do argumentacji zawartej w wyroku o sygn. akt I SA/Gl 672/16. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżona decyzja obejmuje ten sam okres i te same wartości, co decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, a to oznacza, że organ orzekł dwukrotnie poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz odmowę umorzenia należności. Co prawda z konkluzji zaskarżonej decyzji wynika, że w niniejszej sprawie organ orzekał wyłącznie w odniesieniu do składek finansowanych przez płatnika, jednakże w ocenie Sądu kwota 4.799.346,10 zł. obejmuje całość należnych ZUS kwot, co wynika z rachunkowego porównania danych z obu decyzji. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania obejmuje kwotę 1.713.806,75 zł i kwotę 3.085.539,35 co daje łącznie kwotę 4.799.346,10, a więc kwotę objętą decyzją o odmowie umorzenia należnych ZUS składek. Wbrew zatem wywodom zawartym na stronie 2 zaskarżonej decyzji organ rozstrzygnął o całości zaległości, w tym także o tej, która nie podlega umorzeniu z uwagi na treść art. 30 u.s.u.s. W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż: - po pierwsze, dotyczy sprawy już rozstrzygniętej innej decyzją tj. decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, - po drugie zaś obejmuje należności, które z uwagi na treść art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. Wymaga ponadto wskazania, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa decyzja dotycząca sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest decyzją nieważną, a to przesądziło o konieczności jej uchylenia. Sąd odstąpił od stwierdzenia jej nieważności z tej przyczyny, że jest ona "powiązana" poprzez wadliwość powyżej wskazaną z decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, a ta okoliczność zdeterminowała takie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, które zapewni ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego w pełnym zakresie. Zdaniem orzekającego w sprawie składu Sądu nie jest to jedyne uchybienie, które przesądziło, o podjętym przez Sąd rozstrzygnięciu. Przyjdzie bowiem podkreślić, że należności przysługujące ZUS dotyczą lat 2000 – 2001. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi brakuje podstawowych dokumentów potwierdzających dane zawarte w karcie nr [...] pn. Informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, w tym decyzji o przeniesieniu na skarżącego odpowiedzialności za zobowiązania "A" s.c., wyroku Sądu Okręgowego [...] w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...], tytułów wykonawczych oraz dat pierwszych zajęć egzekucyjnych. W badanej sprawie dokumenty te przede wszystkim pozwoliłyby Sądowi dokonać oceny w przedmiocie biegu terminu przedawnienia, co wobec ich braku było niemożliwe. Dodatkowo, Sąd zwraca uwagę na kserokopie dokumentów przedłożonych przez skarżącego, w tym na trzy szczególnie istotne, a to: 1) pismo ZUS Oddziału w C. z dnia [...] r., potwierdzające przyjęcie od "A" s.c. wierzytelności na poczet zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; 2) zaświadczenie wystawione przez ZUS Oddział w C. w dniu [...] r. informujące, że poprzez przejęcie przez organ wierzytelności "A" następuje rozliczenie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne; 3) zaświadczenie z dnia [...] r., wystawione przez ZUS Oddział w C. stwierdzające, że wierzytelności przejęte na poczet zobowiązań z tytułu składek od "A" przekraczają kwotę zaległości z tytułu tych zobowiązań. W świetle tych dokumentów zasadne jest twierdzenie skarżącego, że organy uchylają się od zajęcia stanowiska w kwestii wpływu przejętych wierzytelności na istnienie zaległości z tytułu należnych ZUS składek. Zarzut ten jest tym bardziej zasadny, że organ I instancji, wydający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest jednocześnie autorem wydanych wcześniej zaświadczeń. Kwestia ta – w ocenie Sądu – wymaga prawidłowego zbadania i wyjaśnienia. Niezrozumiałe jest bowiem twierdzenie, że przejęcie wierzytelności – w okresie, kiedy były one wymagalne – nie doprowadziło do zaspokojenia wierzyciela. Niezrozumiałe też jest, że dokumenty przedłożone przez skarżącego nie mają swoich odpowiedników w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi. W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie powinna ostać się w obrocie prawnym, ponieważ podstawowe w sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego Dyrektor ZUS powinien - zgodnie z tym, co wywiedziono już wcześniej - dokonać wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, łącznie z tymi, na które zwracał uwagę skarżący. Ocena powinna być dokonana z pełnym respektowaniem prawideł logiki i doświadczenia życiowego. Przede wszystkim zaś organ właściwie określi wysokość składek objętych art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bo tylko w tym zakresie możliwe jest rozpoznawanie wniosku o umorzenie składek. Ponadto organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty wskazane we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.