I SA/Gl 683/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant specjalista Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. 1. E.S. (dalej skarżący) wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej organ lub ZUS) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. 2. Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie następującego stanu sprawy. 2.1. W dniu 4 stycznia 2019 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego w treści, którego zwrócił się z prośbą o umorzenie odsetek od zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 2 sierpnia 2008 r. do 31 lipca 2010 r. od wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę jego pracownika M.P. 2.2. W dniu [...] organ wydał wskazaną na wstępie decyzję mocą, której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w wyniku analizy sprawy ustalono, że na kwotę zadłużenia oprócz podlegających umorzeniu należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wys. [...] zł + odsetki za zwłokę+ koszty upomnienia, składają się także nie podlegające umorzeniu składki w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek w łącznej wysokości [...] zł. Do należności tych zgodnie z zapisem art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 300, ze zm. – u.s.u.s.) nie ma zastosowania art. 28 u.s.u.s. określający warunki umarzania należności z tytułu składek. Zatem w świetle obwiązującego stanu prawnego organ nie posiada kompetencji podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia, bądź odmowy umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek. Oznacza to, że w stosunku do wskazanych należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego opartego na art. 28 u.s.u.s., dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest także badanie istnienia przesłanek do umorzenia należności przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Właściwym zatem rozstrzygnięciem w zakresie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek jest jedynie odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące pozostałych należności w części finansowanej przez płatnika składek, zostanie zawarte w odrębnej decyzji. Poinformowano również skarżącego, że na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Jeżeli strona nie chce skorzystać z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 52 § 3 i 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1302, ze zm.- p.p.s.a.) może wnieść skargę na decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego obszarze właściwości strona zamieszkuje lub ma siedzibę, w terminie 30 dni dnia jej doręczenia. 3.1. Zatem skarżący skorzystał z powyższego uprawnienia i wniósł skargę na decyzję organu, bez skorzystania z uprawniania do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze zawarł wniosek o uchylenie decyzji w całości, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania czy też wydanie decyzji zmieniającej zaskarżoną decyzję i wydanie decyzji zgodnie z pierwotnym wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że organ wydał decyzję naruszającą przepisy prawa oraz normy prawa, w tym orzecznictwo powszechne i europejskie. Decyzja też obraża stan faktyczny, gdyż pomija istotne kwestie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącego, postępowanie powinno zakończyć się rozstrzygnięciem, a nie odmową jego rozstrzygnięcia, względnie zawieszeniem do czasu zakończenia innych postępowań, na które powołuje się organ. Skarżony organ nie przedstawił też żadnej analizy faktycznej i prawnej, poza ogólnym i lakonicznym przytoczeniem przepisów, które rzekomo obligatoryjnie zabraniają mu wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Pominięto też zasadę słuszności, tak ważną przy wydawaniu tego typu decyzji. Cała interpretacja została dokonana na korzyść organu, z pominięciem reperkusji jakie niesie za sobą odmowa dla skarżącego. 3.2. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: 4. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne finansowane przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek (art. 30 u.s.u.s.), Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. - k.p.a.). Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nadto zgodnie z brzemieniem art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że - jak stwierdził m.in. NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 461/13 - możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Jednakże podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek, tj.: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (zob. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 223/11). Wyjątek określony w art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i jako taki musi być interpretowany w sposób ścisły. Zawarte w tym przepisie pojęcie składki nie może być utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. swoim znaczeniem obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. Wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami. Powyższe oznacza, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części bądź zastosować ulgi wymienione w art. 29 u.s.u.s. w stosunku do pozostałych elementów należności z tytułu składek, tj. do odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, nawet jeśli podstawę do ich naliczenia stanowiłyby składki finansowane przez ubezpieczonych. Wynika to także z treści art. 24 ust. 9 u.s.u.s., zgodnie z którym odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek (vide: Wantoch-Rekowski Jacek (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz Opublikowano: LEX 2015). Zatem rację miał organ wywodząc, że nie można rozpoznać wniosku o umorzenie należności w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek. Organ w takiej sytuacji zobligowany jest więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. 4.2. Jednakże w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2019 r. dotyczył - czego jak się zdaje wydawać nie dostrzegł organ - właśnie pozostałego elementu należności z tytułu składek, tj. do odsetek za zwłokę, których podstawę naliczenia stanowiły składki finansowane przez ubezpieczonego. W aktach sprawy widnieje informacja o stanie należności z tytułu składek z dnia 29 marca 2019 r., z której wynika, iż na koncie skarżącego pozostają prócz zaległych składek finansowanych przez osoby ubezpieczone także odsetki za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. Zatem organ nie orzekł o żądaniu strony. Skarżący we wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r. zwrócił się jedynie o umorzenie odsetek za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonego, a w formularzu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 1 stycznia 2019 r. zaznaczył przy zakresie wniosku odsetki za zwłokę, koszty upomnienia oraz opłaty dodatkowe, wręcz skreślając składki. Tymczasem organ wbrew żądaniu strony, rozstrzygnął w przedmiocie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone, odmawiając wszczęcia postępowania, co nie stanowiło jednakże zakresu żądania wniosku. Stosownie tymczasem do regulacji art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Zatem decyzja administracyjna powinna rozstrzygać o istocie sprawy (w całości lub w części) lub stwierdzać niedopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, co również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku, ale otwiera drogę do weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym lub sądowym. W tym wyraża się znamię jurysdykcyjności decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym ogólnym unormowanym w k.p.a. Organ załatwiając sprawę przez wydanie decyzji wykonuje tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 473). Jeżeli zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że taka decyzja zostaje wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2007 r., II SA/Bk 701/07, LEX nr 534998). Podzielając przedstawione poglądy orzecznictwa i doktryny należy zauważyć, że wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ zaskarżona decyzja nie stanowi decyzji częściowej przewidującej wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. Wprawdzie w treści decyzji zawarto wskazanie, że rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące pozostałych należności w części finansowanej przez płatnika składek, zostanie zawarte w odrębnej decyzji, jednakże nie wiadomo czy w ramach tego zamierzenia mieściły się należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek finansowanych przez pracownika zatrudnionego przez skarżącego, albowiem w aktach sprawy brak jest decyzji rozstrzygającej w tym przedmiocie, przy jednoczesnym istnieniu w tychże aktach decyzji z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne za miesiąc sierpień 2008 r. w sprawie z wniosku otrzymanego w dniu 4 stycznia 2019 r. dotyczącego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za okres od 2 sierpnia 2008 r. do 31 lipca 2010 r. z uwagi, iż skarżący nie posiada zaległości za miesiąc sierpień 2008 r. Nadto w tym samy dniu, tj. w dniu [...] ZUS zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie jego wniosku otrzymanego w dniu 4 stycznia 2019 r. Zatem z powyższego wynika, iż ZUS nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie odsetek za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonego nie będącego płatnikiem składek. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ administracji nie orzekł o żądaniu strony, stanowi to naruszenie art. 104 k.p.a. i mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. 6. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przede wszystkim orzec w zakresie wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2019 r. i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, biorąc pod uwagę argumenty podnoszone przez stronę we wniosku. Organ może umorzyć należności objęte wnioskiem w całości lub w części, bądź też odmówić ich umorzenia na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.