I SA/Gl 685/04

Dnia 6 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA : Przemysław Dumana (spr.), Sędzia WSA : Krzysztof Winiarski, Protokolant : Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2004 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części ustalającej stawkę podatku od budynków lub ich części w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej z tytułu wynajmu kwater i stołówki domowej w budynkach prywatnych na kwotę [...] złotych od 1 m2 powierzchni użytkowej; 2. zasądza na rzecz strony skarżącej od Rady Miejskiej w S. kwotę [...] (słownie : [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2004 roku, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki "A w B. zawarł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek od nieruchomości, budynków, budowli, gruntów na 2004 rok. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił "naruszenie norm prawa materialnego i procesowego, niezastosowanie ogólnych zasad postępowania, w tym zasady równości poprzez szczególne uprzywilejowanie podmiotów państwowych (mienie komunalne gminy) względem podmiotów prywatnych prowadzących działalność gospodarczą". Ponadto zarzucił użycie w uchwale "definicji niedookreślonych" oraz brak odpowiedzi Rady Miejskiej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając skargę pełnomocnik podniósł, iż zaskarżona uchwała zawiera pojęcia niejasne, które w żaden sposób nie zostały sprecyzowane (zdefiniowane). Dotyczy to w szczególności § 1 pkt 2 uchwały, w którym to zostały rozróżnione stawki podatku od budynków przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej, w następujący sposób : - od budynków lub ich części związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą inną niż rolnicza lub leśna, oraz od części budynków mieszkalnych zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej – [...] zł od 1 m2 powierzchni użytkowej rocznie, - w tym od budynków lub ich części w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej z tytułu wynajmu kwater i stołówki domowej w budynkach prywatnych na podstawie złożonego zeznania podatnika – [...] zł od 1 m2 powierzchni użytkowej, - od pozostałych budynków lub ich części użytkowanych przez właściciela i członków jego rodziny na cele rekreacyjno – wypoczynkowe – [...] zł od 1 m2 powierzchni użytkowej. Zdaniem pełnomocnika, w stosunku do skarżącej Spółki, która prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie pojedynczych pokoi można zastosować zarówno stawkę [...] złotych jak i [...] złotych. Następnie pełnomocnik podkreślił, iż prawo cywilne rozróżnia mienie prywatne i publiczne. Każde zatem mienie czy to nieruchomość, czy też ruchomość – bez względu na wielkość – jeżeli nie stanowi mienia publicznego, stanowi mienie prywatne. Z tego też względu użycie pojęcia "wynajem kwater", czy też "prowadzenie stołówki domowe w budynkach prywatnych" może zostać użyte i zastosowane również do skarżącej Spółki. Również stawka określona w § 1 pkt 5a może być zastosowana w stosunku do podatnika, bowiem budynki stanowiące własność Spółki są użytkowane przez nią na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. W konkluzji tej części uzasadnienia pełnomocnik podkreślił, iż "w przedmiotowej sprawie można mówić o rażącym naruszeniu zasady pewności prawa, gdyż brak dookreślenia użytych w uchwale pojęć powoduje, że poszczególni podatnicy ze względu na ciążący obowiązek samodzielnego wyliczania wartości obowiązku podatkowego oraz składania stosownych deklaracji zostali przez organ postawieni w sytuacji braku pewności, która stawka podatku rzeczywiście ich obowiązuje". W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza zasadę równości wobec prawa, w szczególności poprzez uprzywilejowanie podmiotów publicznych względem podmiotów prywatnych. Przyznał, iż dokonanie dodatkowych zwolnień, poza szczegółowo wymienionymi w ustawach podatkowych, jest prawem Rady Miejskiej, jednakże "dokonanie zwolnień tylko co do budynków stanowiących mienie komunalne gminy, własność gminy lub też mienie gminy przekazane podmiotom na działalność będącą realizacją zadań publicznych gminy, jest złamaniem zasady równości oraz uprzywilejowaniem własności publicznej względem własności prywatnej". Takie działanie organu powoduje, iż podmioty prywatne, prowadzące działalność na własne ryzyko i przy wykorzystaniu własnych środków są w sytuacji o wiele mniej korzystnej niż podmioty publiczne. Następnie pełnomocnik wskazał, że skarżąca Spółka, będąca właścicielem największego obiektu turystycznego na terenie S., ze względu na znaczne potrzeby inwestycyjne, powinna być chociaż w części zwolniona z należnych Gminie podatków. Egzekwowanie niezwykle wysokich podatków, wg stawek ustalonych przez Radę Miejską, "przy jednoczesnej ogromnej ilości nieużytków i pustostanów powoduje pogarszanie się sytuacji skarżącego oraz groźbę zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, w tym ewentualnego ogłoszenia upadłości". Odpowiadając na skargę Rada Gminy w S. wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności stwierdzono, iż skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący powinien bowiem, w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, a zatem do dnia [...] 2004 roku. Tymczasem skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. skarżący wniósł dopiero w dniu [...] 2004 roku a więc po terminie przewidzianym w powołanym wyżej art. 53 § 2 ustawy. Następnie zwrócono uwagę, że "użyte w uchwale nazewnictwo nieruchomości nie należy do niejasnych czy niedookreślonych w stopniu większym niż całość przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych". Powołano się w tym zakresie również na wyjaśnienia zawarte w Polskiej Klasyfikacji Działalności a także na przepisy ustawy o usługach turystycznych i o podatku dochodowym od osób fizycznych. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w ramach górnej granicy stawek dopuszcza ich zróżnicowanie, a ponadto uprawnia Radę do wprowadzenia innych zwolnień, poza ustalonymi w samej ustawie. Zasada zróżnicowania stawek znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 5 ust. 2 powołanej wyżej ustawy w stosunku do gruntów i ust. 3 w stosunku do budynków. Zróżnicowanie to może być uzasadnione zarówno rodzajem podmiotów opodatkowania jak i sposobem wykorzystania czy rodzajem zabudowy w przypadku budynków. W końcowej części odpowiedzi na skargę stwierdzono, że Burmistrz Miasta odmówił dwukrotnie skarżącej Spółce umorzenia zaległości podatkowych w podatku od nieruchomości, natomiast rozłożył jej te zaległości na raty. Podkreślono również, iż "zaskarżenie uchwały jest wiec niejako ubocznym efektem nieskuteczności starań Spółki w postępowaniu przed Burmistrzem jako organem podatkowym. Z tego m.in. powodu zarzuty skargi dotyczące stosowania niewłaściwych stawek, spośród ustalonych uchwałą nadawały się do podniesienia w administracyjnym postępowaniu podatkowym a nie w skardze na uchwałę, bo dotyczą one nie treści, ale właściwie niewłaściwego zdaniem skarżącej stosowania uchwały". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż te, na które wskazuje strona skarżąca. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, w wyłącznej kompetencji rady gminy pozostaje podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat, w granicach określonych w odrębnych ustawach. Właściwość rady gminy do stanowienia w sprawach podatków i opłat lokalnych uregulowana została w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002 roku, nr 9, poz. 84 z późniejszymi zmianami). Tak więc z mocy art. 18 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, rada ma uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawach podatkowych, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianym w ustawach. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2003 roku) przewidywała dla rady – w zakresie podatku od nieruchomości – jedynie trzy uprawnienia : - określenie wysokości stawek podatków (art. 5 ustawy), - zarządzenie poboru podatku w formie inkasa (art. 6 ust. 12), - zastosowanie zwolnień (art. 7 ust. 3). Zatem, w odniesieniu do wysokości podatku obciążającego podatników, rada może uchwalić stawki podatkowe dla podmiotów wyodrębnionych przez ustawodawcę w art. 5 lub zastosować zwolnienie podatkowe na mocy art. 7 ust. 3. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2003 roku) wyraźnie stanowił, że rada gminy określa wysokość stawek podatku od różnych nieruchomości wymienionych w pkt 1 – 3 tego przepisu. Z ustępem pierwszym tego artykułu ściśle związane są ustępy 2 i 3, również dotyczące wyłącznie przedmiotu opodatkowania : "Art. 5.1 Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość stawek podatku od nieruchomości, z tym że stawki nie mogą przekroczyć rocznie : 1) od gruntów : a) związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków – 0,63 zł od 1 m² powierzchni, b) pod jeziorami, zajętymi na zbiorniki wodne retencyjne lub elektrowni wodnych – 3,41 zł od 1 ha powierzchni, c) pozostałych – 0,31 zł od 1 m² powierzchni, 2) od budynków lub ich części : a) mieszkalnych – 0,52 zł od 1 m² powierzchni użytkowej, b) związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej – 17,42 zł od 1 m² powierzchni użytkowej, c) zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu kwalifikowanym materiałem siewnym – 8,11 zł od 1 m² powierzchni użytkowej, d) zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych – 3,49 zł od 1 m² powierzchni użytkowej, e) pozostałych – 5,82 zł od 1 m² powierzchni użytkowej, 3) od budowli – 2% ich wartości określonej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 – 7. 2. Przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 1, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu. 3. Przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków. 4. Przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy może zróżnicować wysokość stawek dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności rodzaj prowadzonej działalności". Jak z powyższego wynika, żaden z przepisów art. 5 powołanej wyżej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie uzależnia stawki podatku od takich okoliczności jak rodzaj własności, a w szczególności od tego, czy działalność gospodarcza jest prowadzona "w budynkach prywatnych", czy też w budynkach będących własnością innych podmiotów. Różnicowanie stawek podatku w zależności od rodzaju własności narusza, zdaniem Sądu, zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2004 roku, sygn. akt I SA/Ka 2928/03 – niepubl.). Punkt 2 § 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. jest ewidentnie sprzeczny z art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten stanowi bowiem, że rada gminy określa wysokość stawek podatku od gruntów, od budynków lub ich części oraz od budowli, mając uprawnienia jedynie do różnicowania ich wysokości dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania. Tymczasem w zaskarżonej uchwale z dnia 4 grudnia 2003 roku, nr XII/77/2003 punkt 2 § 1 brzmi "Ustala się następujące roczne stawki podatku od nieruchomości na terenie miasta S. (...) od budynków lub ich części w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej z tytułu wynajmu kwater i stołówki w budynkach prywatnych na podstawie złożonego zeznania przez podatnika – [...] zł od 1 m² powierzchni użytkowej". Uchwałodawca dla wyróżnienia wysokości stawki podatku użył pojęcia "budynki prywatne", a więc kryterium podmiotowego, którego nie przewidują przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jak już bowiem wspomniano, stosownie do art. 5 powołanej wyżej ustawy, rada gminy ma wyłącznie uprawnienie jedynie do różnicowania wysokości stawki podatku dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania. Taka sprzeczna z art. 5 tej ustawy redakcja pkt 2 § 1 zaskarżonej uchwały przemawia za tym, że uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2003 roku, nr [...], w zakresie objętym § 1 pkt 2, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, iż ustawy samorządowe (art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 88 a ustawy o samorządzie województwa) wyłączają stosowanie art. 52 § 3 i § 4 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Skarga do Sądu musi być jednak poprzedzona wezwaniem do usunięcia wskazanego naruszenia prawa lub uprawnienia z mocy wskazanych wyżej przepisów ustaw samorządowych, stanowiących, że skargę można złożyć "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia". Również termin, o którym mowa w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania do skarg na akty prawa miejscowego i skargę można wnieść w każdym czasie po wcześniejszym wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (por. W. Chróścielewski – Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Państwo i Prawo 2004/3/63, opubl. w Systemie Informacji Prawnej "Lex" nr 42653.). W świetle powołanych wyżej przepisów, wniosek Rady Miejskiej w S. o odrzucenie skargi nie znajduje zatem, zdaniem Sądu, żadnego uzasadnienia prawnego. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.