I SA/Gl 70/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Beata Kozicka (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz.U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. nr 205, poz. 1585, z późn. zm., dalej zamiennie: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych lub u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą P. N. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w łącznej kwocie 19.165,55 zł. W tym z tytułu: 1) składek na ubezpieczenia społeczne za prowadzącego działalność za okres 05/2004 r. – 03/2005 r., 04/2007 r. – 07/2007 r. w kwocie 6.842,35 zł, 2) składek na ubezpieczenia zdrowotne za prowadzącego działalność za okres 05/2004 r. – 03/2005r, 05/2007 r.– 07/2007 r. w kwocie 2.222,74 zł, 3) składek na Fundusz Pracy za prowadzącego działalność za okres 05/2004 r. – 03/2005 r., 04/2007 r.– 07/2007 r. w kwocie 512,95 zł, 4) składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika za okres 05/2007 r.– 07/2007 r. w kwocie 1.545,22 zł, 5) składek na ubezpieczenia Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników za okres 05/2007 r. – 07/2007r. w kwocie 155,29 zł, 6) odsetek za zwłokę od należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą naliczonych na dzień 27 stycznia 2011 r. w kwocie 6.325 zł. 7) odsetek za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika naliczonych na dzień 27 stycznia 2011 r. w kwocie 693 zł, 8) odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 27 stycznia 2011 r. od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 825 zł oraz 9) kosztów upomnienia w kwocie 44 zł. 2. Uzasadniając rozstrzygnięcie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że rozpatrzył wniosek P. N. z dnia 27 stycznia 2011 r. o umorzenie jego zobowiązań wobec ZUS pod kątem zbadania i oceny występowania okoliczności uprawniających do umorzenia należności, przewidzianych zarówno w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak i w art. 28 ust. 3a tej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 141, poz.1365, dalej także: rozporządzenia). 1. Przede wszystkim organ wskazał, że materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że w przypadku zobowiązanego zachodzą okoliczności wskazane w wyżej wymienionych przepisach prawa. Zaznaczył, iż w sposób szczególny rozpatrzył przesłankę stanowiącą o nieskuteczności egzekucji, ustalając, że w stosunku do powstałego zadłużenia obecnie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. i na tym etapie postępowania nie można stwierdzić, że prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie nieskuteczne. Zauważył, że w toku prowadzonego postępowania organ zbadał także pozostałe przesłanki umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 wyżej przywołanego Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., i uznał, że w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w przypadku zobowiązanego nie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie powstałych zaległości. P. N. nie wykazał strat materialnych poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak również nie przedłożył dokumentacji, która wskazywałaby, że jest przewlekle chory i nie może pracować. W przedmiotowej sprawie miał na względzie wiek oraz doświadczenie zawodowe zobowiązanego oraz związane z tym predyspozycje i motywacje do znalezienia pracy oraz uzyskania dochodu na spłatę zadłużenia. W ocenie organu brak uzyskiwania dochodu nie ma charakteru permanentnego. Podkreślił, że "sam zobowiązany podnosi, iż obecnie z uwagi na redukcję etatów pracuje nieodpłatnie. A zatem nie jest wykluczone, że gdy zmienią się okoliczności odbywając karę będzie miał możliwość świadczyć pracę odpłatnie". Jednocześnie stwierdził, że nie kwestionuje tego, że obecna sytuacja materialna P. N. jest trudna, jednakże w ocenie ZUS wskazywane przez niego okoliczności nie stanowiły o takiej jego sytuacji finansowej i zdrowotnej, która stanowiłaby dostateczną przesłankę do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w myśl przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. 2. Dokonując analizy zamkniętego katalogu sytuacji w jakich może zostać stwierdzona całkowita nieściągalność należności – zgodnie z art. 28 ust. 3 powołanej powyżej ustawy ZUS stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały wymienione w przywołanym przepisie enumeratywnie okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w jego ust. 2. Należą do nich: śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku, lub pozostawił ruchomości nie podlegających egzekucji, oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania, zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nieznaczna wysokość zaległych składek, nie przekraczająca kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, oczywisty brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjnie. ZUS podkreślił, że należności z tytułu składek mogą być, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. 3. Z kolei w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS uznał, iż skarżący w trakcie postępowania nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, uregulowanie należności z tytułu składek w dłuższym okresie czasu stanowiłoby niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny skarżącego. ZUS wskazał, iż wymieniony przepis zezwala na umorzenie należność, z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności składek. ZUS uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a przedmiotowej ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Oceniając materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie w kontekście wyżej przywołanych przepisów prawa, organ ustalił, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia P. N. zaległości z tytułu składek. Niezależnie od wyżej przytoczonych argumentów organ administracji publicznej powołał się na uznaniowy charakter decyzji, która może być odmowna nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek umorzenia należności. 3. W dniu 26 kwietnia 2011 r. P. N. zwrócił się do organu wydającego decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie jego zaległości. Zobowiązany podniósł, iż decyzja została wydana bez przeprowadzenia wnikliwej analizy jego trudnej sytuacji. Nadto wskazał, iż od kilku lat jest osobą pozbawioną wolności, a do zakończenia odbywania kary pozostało mu jeszcze kilka lat. Wyjaśnił także, że nie posiada żadnego majątku i nie jest w stanie uregulować swoich zobowiązań wobec ZUS. 4. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku P. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy odmowną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r., a co za tym idzie odmówił zobowiązanemu umorzenia jego należności wobec ZUS w łącznej kwocie 19.165,55 zł. Prezes ZUS podzielił dotychczasową argumentację organu stwierdzając między innymi, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności z tytułu składek, a zgromadzone w sprawie dokumenty nie dowodzą racji strony. 5. P. N. nie zgodził się z powyższą decyzją i w dniu [...] r. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Formułując ogólny zarzut błędnej oceny zebranego materiału dowodowego jako nie dającego podstawy do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku i umorzenia zaległości w nim wskazanych – stwierdził, że decyzja ZUS jest "niesprawiedliwa". W jego ocenie fakt, że przebywa w Zakładzie Karnym, a koniec kary jest bardzo odległy powinien być wystarczającą przesłanką do umorzenia należności. Nadto wskazał, iż w jego przypadku zachodzi przesłanka do umorzenia, która brzmi "zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku". Zobowiązany stwierdził także, że "prawdopodobnie należności objęte zaskarżoną decyzją przedawnią się kiedy będzie on kończył odbywanie kary pozbawienia wolności oraz, że odsetki od należności głównej prawdopodobnie należność tę już przewyższyły". 6. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, a w szczególności wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek i możliwość odmowy umorzenia tych należności pomimo spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 7. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż – wbrew jej wywodom – zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 7. 1 Ustalenia, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą co do faktów, wyprowadzono z nich jedynie odmienne wnioski. Podkreślić przy tym wypada, że zdecydowana większość tych ustaleń poczyniona została przez ZUS w oparciu o dane zaprezentowane przez samego skarżącego. Taki stan faktyczny Sąd uznał za ustalony w postępowaniu administracyjnym. 7.2. Organ rozpoznał wniosek skarżącego w oparciu o art. 28 ust. 1-3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Art. 28 u.s.u.s. daje podstawę do umorzenia należności składkowych w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Wyliczenie zawarte ust. 3 w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Są to mianowicie następujące sytuacje: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dopiero zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną, ale nie obligatoryjną, możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. Z kolei na podstawie art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ust. 3a sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tak więc w każdym przypadku (zarówno w oparciu o art. 28 ust. 1-3 jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności składkowych organ orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego. 7.3. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przyznana organom swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza jednak dowolności. Decyzje z zakresu uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej. Kontrola ta sprowadza się: po pierwsze: do oceny, czy organ administracyjny dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz po drugie; czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie jest natomiast władny wkraczać w sferę samego uznania, które realizowane jest w sferze celowości a nie stricte – legalności. W celu ustalenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy zachowały rządzące nim i określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady. Przede wszystkim zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Są też, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 8. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania zarówno w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 u.s.u.s., jak i w oparciu o § 3 powołanego powyżej rozporządzenia. 8.1. W świetle zebranego materiału dowodowego, uprawnione jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w momencie jej wydawania w sprawie nie zachodziła zasadnicza przesłanka umorzenia, tj. stwierdzenie całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Pomimo tego, że strona zlikwidowała działalność gospodarczą, nie jest nigdzie zatrudniona ani nie pobiera żadnych świadczeń, to w odniesieniu do należności składkowych postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone umorzeniem wobec niemożności wyegzekwowania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Umorzenie sądowych postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez komornika sądowego z tytułu innych należności nie przesądza kwestii nieściągalności należności polegających egzekucji administracyjnej. 8.2. W tym miejscu raz jeszcze wypada przypomnieć, że nawet w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności składkowych ZUS może odmówić ich umorzenia, mając np. na względzie iż niezasadnie jest rezygnowanie z dochodzenia tych należności przed upływem okresu przedawnienia, jeśli zobowiązany ma potencjalne możliwości uzyskania dochodów, umożliwiających spłatę zadłużenia. 9. Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do przywołanych powyżej przepisów, w przypadku braku całkowitej nieściągalności, organ rozpatrzył możliwość umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia. W tym zakresie Sąd uznał za zasadne stanowisko ZUS, że wnioskujący o umorzenie tych należności nie przedstawił pełnych i wiarygodnych danych o swej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, a sytuacją taką nie jest odbywanie przez niego kary pozbawienia wolności, gdyż jest to przeszkoda przejściowa nie wykluczająca możliwości zarobkowych. Wskazać przy tym trzeba, że brak zatrudnienia nie ma charakteru przeszkód obiektywnych, ani też nie ma podstaw do uznania, że będzie to stan trwały. Skarżący jest młodym człowiekiem, aktualnie nie uzyskującym dochodów ale też nie ponoszącym kosztów utrzymania. Powyższe dane prowadzą do konkluzji, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie zostało wykazane istnienie przesłanek umorzenia, wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, co powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. 10. Organ wziął pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, dokonał ich rzetelnej i poprawnej oceny, a wnioski wyprowadzone z tych ustaleń nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Okoliczności te przesądzają także o tym, iż podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie ZUS nie może być uznane za dowolne, a przez to brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wymaga przy tym ponownego zaakcentowania, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie odmowa ta nie ma charakteru dowolnego. W decyzji bowiem organ podał przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Podkreślić należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. 11. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym 12. W konsekwencji Sąd uznał, że organ prawidłowo przeanalizował sytuację majątkową, finansową, rodzinną oraz zdrowotną skarżącego i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego, w tym także normom wskazanym w zarzutach skargi. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).