I SA/Gl 701/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Rotter, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krywow-Milczarek, Sędzia WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 25 marca 2025 r. nr 2401-IEE.7192.101.2025.2/AZ UNP: 2401-25-077671 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 25 marca 2025 r., znak 2401-IEE.7192.101.2025.2/AZ, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako organ, DIAS) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. (dalej jako organ egzekucyjny, Dyrektor Oddziału ZUS) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym złożonych przez M. S. (dalej jako zobowiązana, skarżąca). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako k.p.a.) i art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 – dalej jako u.p.e.a.). Stan sprawy: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych z 28 lutego 2012 roku nr TW4380212000680 - TW4380212000685, z 18 kwietnia 2012 roku nr TW4380212001334 - TW4380212001336, z 18 czerwca 2012 roku nr TW1380212001889 - TW1380212001891, z 19 września 2012 roku nr TW4380212002747 - TW4380212002749 i z 11 lipca 2013 roku nr TW4380213001879 - TW4380213001881. W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny dokonał w latach 2012 - 2016 zajęć rachunków bankowych oraz zajęcia innego prawa majątkowego. Ponadto zawiadomieniami z 25 listopada 2024 r., organ dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę w M. Sp. z o.o. z siedzibą w J.. Zobowiązana pismem 2 grudnia 2024 r., nadanym 4 grudnia 2024 r., wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne. Podniosła brak uprzedniego doręczenia upomnienia, wygaśnięcie obowiązku w całości oraz przedawnienie obowiązku. Ponadto domagała się umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie roszczeń dotyczących składek. Postanowieniem z 4 lutego 2025 r. Dyrektor Oddziału ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów z 2 grudnia 2024 r. W wyniku wniesionego zażalenia DIAS wydał postanowienie zaskarżone do tutejszego Sądu. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 – dalej również jako ustawa nowelizująca) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowania prowadzone wobec zobowiązanej na podstawie opisanych wyżej tytułów wykonawczych wszczęte zostały przed 30 lipca 2020 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i nie zostały zakończone. Zgodnie zaś z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie DIAS, powyższy termin jest terminem procesowym, a jego uchybienie powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej. DIAS zwrócił uwagę, że tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej w następujących datach: - tytuł wykonawczy z 28 lutego 2012 r. nr TW4380212000680 - TW4380212000685 doręczono 12 marca 2012 r., - tytuł wykonawczy z 18 kwietnia 2012 r. nr TW4380212001334-TW4380212001336 doręczono 23 kwietnia 2012 r., - tytuł wykonawczy z 18 czerwca 2012 r. nr TW1380212001889 - TW1380212001891 doręczono 29 czerwca 2012 r., - tytuł wykonawczy z 19 września 2012 r. nr TW4380212002747 - TW4380212002749 doręczono 9 października 2012 r., - tytuł wykonawczy z 11 lipca 2013 r. nr TW4380213001879-TW4380213001881 doręczono 31 lipca 2013 r. W konsekwencji siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów upłynął odpowiednio 19 marca 2012 r., 30 kwietnia 2012 r., 6 lipca 2012 r., 16 października 2012 r., 7 sierpnia 2013 r. Zarzuty z 4 grudnia 2024 r. zostały zatem złożone po upływie wskazanego w pouczeniu terminu. Zobowiązana nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Z tych przyczyn, zdaniem DIAS, należało odmówić wszczęcia postępowania. Na marginesie organ zauważył, że bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek za okres marzec 2011 r., od lipca 2011 r. do maja 2012 r., od sierpnia 2012 r. do września 2012 r. uległ zawieszeniu do dnia zakończenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W związku z tym należności te nie uległy przedawnieniu i nadal są wymagalne. W skardze na to postanowienie wywiedzionej do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący; - art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 70 § 1, art. 62 § 1 i art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 – dalej jako O.p.), poprzez nieuwzględnienie faktu, że obowiązek uległ przedawnieniu; - art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a., poprzez bezzasadne odrzucenie zarzutów bez mer5dorycznego rozpatrzenia okoliczności dotyczących przedawnienia zobowiązań publicznoprawnych oraz uprzedniego umorzenia egzekucji przez komornika sądowego; - zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 8 k.p.a. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Domagała się również rozpoznania sprawy na rozprawie. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec niej przez komornika sądowego zostało umorzone w czerwcu 2016 r. z powodu bezskuteczności egzekucji. Nastąpiło to po połączeniu egzekucji sądowej z postępowaniem egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącej umorzenie postępowania przez komornika sądowego miało fundamentalne znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Dalej zwróciła uwagę, że z art. 33 ust. 1 u.p.e.a. wynika, iż administracyjne postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte (po raz kolejny), gdy egzekwowany obowiązek się przedawnił. Termin przedawnienia nie może być odroczony ani przesunięty, co więcej, termin przedawnienia powinien być brany pod uwagę przez organ egzekucyjny z urzędu. Skarżąca powołała również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. Choć zakwestionowany przepis od 1 stycznia 2003 r. nie miał już zastosowania, zawarta w nim norma prawna została powtórzona i rozszerzona w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Końcowo skarżąca zarzuciła, że organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia jej zarzutów, koncentrując się wyłącznie na kwestii formalnej - terminie ich wniesienia. Takie podejście, w jej ocenie, narusza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że 30 lipca 2020 r. zmianie uległy przepisy ustawy egzekucyjnej mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zmiany te zostały wprowadzone powołaną już wyżej ustawą nowelizującą. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie takiego postępowania wraz z wystawionym przez tego wierzyciela tytułem wykonawczym, co wynika z regulacji zawartych w art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Jeśli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień wystawienia przezeń tytułu wykonawczego. Skoro w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze zostały skarżącej doręczone w 2012 i 2013 r., to nie może ulegać wątpliwości, że postepowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Sąd nie miał wątpliwości, że przedmiotowe tytuły wykonawcze zawierały prawidłowe pouczenie zobowiązanej o przysługującym jej w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. To obowiązujące do 29 lipca 2020 r. przepisy u.p.e.a. w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Jeżeli organ stwierdził, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie mógł przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i miał obowiązek odmówić ich oceny. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wyjaśnić należy, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa (przepisy prawa), którego interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wniesienie zarzutów po terminie jest natomiast okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania ( tak NSA w wyroku z 4 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 375/24). W konsekwencji przedstawionej argumentacji nie ma racji skarżąca, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez to, że nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ nie przystąpił do merytorycznej oceny zarzutów, ponieważ możliwość taką ograniczały mu wskazane wyżej przepisy prawa. W pierwszej kolejności organ musiał zbadać, czy zostały spełnione warunki formalne wniesionych zarzutów. Jeżeli zaś stwierdził, że zarzuty zgłoszono po upływie ustawowego terminu, organ nie miał innej możliwości, aniżeli odmówić wszczęcia postępowania zmierzającego do ich merytorycznego rozpatrzenia. Podobnie Sąd, nie oceniał zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, lecz jedynie sprawdzał, czy prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ich rozpatrzenia. Z tych przyczyn Sąd nie oceniał, czy w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania z tytułu składek, ani też nie oceniał wpływu umorzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o przepisy u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935).