I SA/Gl 703/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie WSA Bożena Pindel (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lubomia z dnia 18 października 2013 r. nr XL/289/2013 w przedmiocie dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 ust. 4 – 12 oraz § 2, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 wyroku do czasu prawomocności wyroku. Wojewoda Śląski we wniesionej skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Nr XL/289/13 Rady Gminy Lubomia z dnia 18 października 2013 r. w sprawie ustanowienia dopłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Lubomia – w części określonej w § 1 ust. 4-12 oraz § 2 ust. 1-2 uchwały – jako niezgodnej z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g. lub ustawa). W uzasadnieniu podniósł, że uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu jako organowi nadzoru w dniu 29 października 2013 r. i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 28 października 2013 r. pod pozycją 6230, zatem weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Wojewoda Śląski pismem z dnia 7 listopada 2013 r. przekazał uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach celem jej zbadania w ramach posiadanej właściwości. RIO stwierdziła, że w zakresie objętym uchwałą nie jest organem właściwym rzeczowo. Organ nadzoru (Wojewoda Śląski) po ponownym przeanalizowaniu przepisów wyznaczających kompetencje nadzorcze wojewody i regionalnej izby obrachunkowej uznał, że kwestionowana uchwała podlega nadzorowi wykonywanemu przez wojewodę na podstawie art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja) oraz art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego obejmuje wyłącznie sprawy finansowe, natomiast nadzór sprawowany przez wojewodów obejmuje wszelkie inne sprawy związane z działalnością jednostek samorządu terytorialnego poza sprawami finansowymi. Zwrócił uwagę, że ani Konstytucja, ani ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) czy ustawa o samorządzie gminnym nie wskazują co należy przez to pojęcie rozumieć. Podzielił prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że ustalenia znaczenia zakresu pojęcia "sprawy finansowe" należy dokonać w kontekście art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który to przepis wytycza zakres właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego (powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 492/13). W ocenie organu nadzoru sprawy dotyczące dopłaty do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mieszczą się w żadnej z kategorii uchwał wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy, nie są uchwałami podejmowanymi w sprawie z zakresu spraw finansowych, dlatego uznał, że uchwały te podlegają – zgodnie z ogólną kompetencją – nadzorowi wojewody. Kontynuując organ podał, że na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Rada Gminy Lubomia w uchwale określiła, iż po spełnieniu warunków szczegółowo określonych w § 1 ust. 1 uchwały właścicielowi nieruchomości przysługuje dopłata w wysokości określonej w § 1 ust. 3 uchwały. Natomiast w § 1 ust. 4-5 niniejszej uchwały określiła tryb przyznania przedmiotowej dopłaty, wskazała osoby uprawnione do złożenia wniosku oraz ustaliła wzór tego wniosku. W kolejnych przepisach uchwały wskazała podmiot przyjmujący wniosek, formę przyznania dopłaty, rodzaj dokumentów dołączanych do wniosku, przypadki wygaśnięcia, wstrzymania oraz cofania prawa do dopłaty (§ 1 ust. 6-10 uchwały). W § 1 ust. 11 uchwały Rada postanowiła, że "należności z tytułu nienależnie pobranej dopłaty podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W ust. 12 przyjęła, że "wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustała się w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei w § 2 ust. 1-2 uchwały Rada określiła czas, na jaki przyznawana jest dopłata oraz postanowiła, że "przyznana dopłata podlega zarachowaniu na poczet wymagalnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy uchwały (tj. § 1 ust. 4-12 oraz § 2) nie mogą zostać uznane za prawidłową realizację kompetencji wynikającej z art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Na podstawie powołanego przepisu rada gminy powinna w uchwale określić wyłącznie wysokość dopłaty oraz wskazać kryteria, spełnienie których uprawnia właściciela nieruchomości, do dopłaty. Natomiast ustalenia Rady Gminy Lubomia zawarte w kwestionowanych wyżej przepisach uchwały, dotyczące m. in. trybu postępowania w zakresie przyznawania dopłat do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mieszczą się w zakresie upoważnienia przyznanego przez ustawodawcę Radzie Gminy. Zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 oraz art. 94 Konstytucji. Organ na marginesie wskazał, że dołączony do uchwały załącznik zawierający wniosek o przyznanie dopłaty dla właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi został błędnie oznaczony jako załącznik do uchwały Nr XL/290/2013 Rady Gminy Lubomia z dnia 18 października 2013 r., zamiast prawidłowo jako załącznik do uchwały Nr XL/289/2013. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubomia wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w zaskarżonej uchwale zastosowała jeden z możliwych wariantów przewidzianych w tym przepisie, poprzez ustanowienie dopłat dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W § 1 ust. 1 uchwały zostały ustalone trzy kryteria, które muszą być spełnione łącznie, aby właściciele nieruchomości mogli skorzystać z dopłaty. Rada Gminy podejmując uchwałę działała na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w art. 6k ust. 4 ustawy. Przepis ten upoważnia organ gminy do różnicowania stawek opłat poprzez ustanowienie dopłat dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Skoro ustawodawca upoważnił organ gminy tj. Radę Gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, to w konsekwencji ten sam organ jest upoważniony do ustalenia trybu postępowania w zakresie przyznawania dopłat do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto zwróciła jedynie uwagę, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach badając przedmiotową uchwałę stwierdziła, że nie jest organem właściwym do dokonania oceny zasadności jej podjęcia i przekazała ją organowi nadzoru tj. Wojewodzie Śląskiemu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymała w pełnym zakresie zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 punkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie tego aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XL/289/2013 Rady Gminy Lubomia z dnia 18 października 2013 r. w sprawie ustanowienia dopłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Lubomia, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 28 października 2013 r. pod pozycją 6230 – pod względem zgodności z prawem. Z uwagi na sygnalizowaną w sprawie kwestię właściwości rzeczowej organu nadzoru Sąd poddał ocenie, czy Wojewoda Śląski posiadał legitymację skargową w niniejszym postępowaniu, z uwagi na pojawiające się wątpliwości, czy do kompetencji nadzorczych tego organu należy kontrola uchwał, podejmowanych na podstawie art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach m.in. w zakresie dopłat. Problem rozgraniczenia nadzoru regionalnych izb obrachunkowych i wojewodów możliwy jest na poziomie zasad konstytucyjnych. Podstawą wyznaczenia tej właściwości jest art. 171 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że "organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Przepis art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że "organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa". Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach rozrachunkowych: "w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach (...) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa". Pojęcie "sprawa finansowa" nie jest zdefiniowane w języku prawnym, lecz ustawodawca w ostatnim z przytoczonych przepisów odsyła do podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Przepis art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odsyła wprost do ustawy Ordynacja podatkowa, nadając m.in. wójtowi uprawnienia organu podatkowego. W dotychczasowym orzecznictwie pojawił się pogląd, że w sprawach finansowych podejmowane są także te uchwały, które wiążą się z ustalaniem i poborem tych podatków i opłat (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 932/12; Lex nr 1292837). Nie może jednak umknąć uwadze pogląd, że wojewodowie sprawują nadzór ogólny, podczas gdy izby sprawują nadzór wyspecjalizowany. Co do zasady nadzór nad samorządem terytorialnym powinien pozostawać w gestii wojewody, natomiast działalność izb obrachunkowych winna się ograniczyć tylko do spraw finansowych. Należy zatem przyjąć, że właściwość rzeczowa wojewody, będącego organem nadzoru o właściwości generalnej, doznaje ograniczenia tylko w odniesieniu do spraw wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2011 r., s. 432). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem i istotą zaskarżonej uchwały jest ustanowienie dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o której mowa w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. a nie sprawy finansowe w rozumieniu przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W ocenie Sądu taka uchwała nie jest uchwałą organu gminy w sprawie finansowej, bowiem nie dotyczy opłat, zatem to wojewoda jest uprawniony do jej badania w ramach nadzoru ogólnego sprawowanego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem i istotą zaskarżonej uchwały jest sygnalizowana przez organ nadzoru kwestia zgodności części przepisów uchwały z treścią przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g., który stanowi: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat." Pomimo, że spór koncentruje się na interpretacji regulacji zawartej w ww. przepisie, strony tego postępowania pominęły i nie odniosły się do kwestii wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 28 listopada 2013 r. wyroku w sprawie o sygn. K 17/12 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1593; publ. OTK-A z 2013 r. Nr 8, poz. 125). W części I w punkcie 8 sentencji wyroku TK uznał, że art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. W części II orzekł, że przepisy wymienione w części I w punktach 7 i 8, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu TK odnosząc się do kwestii określenia innych spraw związanych z wprowadzeniem daniny publicznej w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tejże daniny zauważył, że art. 6k ust. 4 in fine ustawy o utrzymaniu czystości przewiduje, iż rady gmin mogą ustanowić "dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat". Podkreślając blankietowość takiego upoważnienia, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że prawodawca odsyła w nim do art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, który stanowi o podmiotach zobowiązanych do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6c ust. 1 w związku z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości). Łączna interpretacja art. 6k ust. 4 in fine z art. 6c ust. 1 i art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości prowadzi zatem do wniosku, że rada gminy uzyskała nie tylko kompetencję do ustalenia wysokości opłaty na zasadach określonych w ustawie, ale także kompetencję do swobodnej modyfikacji tychże zasad przez stosowanie dopłat, które prawodawca pozostawił w wyłącznej gestii jednostki samorządu terytorialnego. Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie. W warunkach niniejszej sprawy nie ma zatem podstaw do odpowiedniego stosowania poglądów wyrażonych w wyroku o sygn. P 44/09, w których Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisów dotyczących opłat z uwagi na sposób uregulowania terminu i częstotliwości ich wnoszenia (wyrok z 10 września 2010 r., OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 68). Podsumowując: Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 tejże ustawy, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Co istotne, zdaniem TK, wskazanie w sentencji innej daty utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Utrata mocy obowiązującej art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości we wskazanych w sentencji zakresach, mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Rozstrzygnięcie Trybunału ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Trybunał uznał art. 6k ust. 4 u.c.p.g. za niezgodny z Konstytucją jedynie w pewnym zakresie, w odniesieniu do pewnych kompetencji rady gminy polegających na możliwości ustanowienia dopłat (oprócz dopłat także w zakresie zwolnień przedmiotowych – część I pkt 7 ww. wyroku TK). Zatem wyrok nie dotyka całego przepisu, który nadal pozostaje jednostką redakcyjną ustawy. Utrata mocy obowiązującej nastąpi z upływem 18 miesięcy, w trakcie którego działania winien podjąć prawodawca. Jednak z chwilą ogłoszenia wyroku TK następuję uchylenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu, mimo że w okresie odroczenia nie zmienia reguł funkcjonowania (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07). Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II FSK 2426/11 (Lex nr 1378193), zgodnie z którym z art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika reguła, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednakże przepis ten dopuszcza określenie przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej. Tym samym zasadna jest konkluzja, że każde orzeczenie Trybunału należy traktować indywidualnie i poprzez zestawienie sentencji z jego uzasadnieniem ad casum poszukiwać stanowiska Trybunału w zakresie skutków temporalnych wydanego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny w sposób jednoznaczny wypowiedział się w zakresie przyczyn odroczenia mocy obowiązującej omawianego przepisu. Oznacza to, że nie tylko ustawodawca, ale prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa. Zatem jednostki samorządu terytorialnego mają możliwość (a nawet powinny) w okresie odroczenia rozważyć możliwość zmiany aktów prawa miejscowego, których podstawą wydania były niekonstytucyjne normy zawarte w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że uchylenie uchwały wywiera skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; Lex nr 384291). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu tej sprawy Sąd stwierdza, że granice danej sprawy wyznacza przede wszystkim skarga. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wprawdzie nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ale powinien respektować fakt, że strona skarży dany akt jedynie w części, dlatego ograniczył zakres kontroli uchwały jedynie do zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień. Z treści cytowanego wyżej przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wynika, że Rada Gminy przy określaniu warunków opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła dokonywać następujących działań: - różnicować stawki opłat, - wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, - ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria - lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Przepis art. 6k ust. 4 ustawy upoważniał zatem radę gminy przy określaniu warunków opłat do działania ściśle tym przepisem wyznaczonym. W przepisie § 1 ust. 1 uchwały Rada Gminy ustanowiła dopłatę do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zwaną dalej dopłatą) dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.), który spełnia następujące warunki: a) na nieruchomości zamieszkuje rodzina wielodzietna – oznacza to rodzinę wychowującą troje i więcej dzieci do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku dzieci kontynuujących naukę przez okres jej trwania, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 25 roku życia, b) na dzień złożenia wniosku nie posiada zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, c) na nieruchomości prowadzona jest selektywna zbiórka wytwarzania odpadów komunalnych. W ust. 2 uchwały rada określiła, że za rodzinę uważa się rodziców lub opiekunów prawnych i ich dzieci. Natomiast w ust. 3 sprecyzowała, że osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje dopłata w wysokości 100% miesięcznej niższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny) dla trzeciego i kolejnego dziecka w rodzinie. W tym zakresie organ nadzoru nie podważa treści omawianej uchwały. Kwestionuje natomiast przepisy § 1 ust. 4-12 oraz § 2, które stanowią: 4. Przyznanie dopłaty następuje na wniosek: właścicieli nieruchomości, współwłaściciela, użytkownika wieczystego i osoby posiadającej nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu z zastrzeżeniem ust. 5. Wzór wniosku stanowi załącznik do niniejszej uchwały. 5. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym, wniosek mogą złożyć wyłącznie właściciele wyodrębnionego lokalu lub osoby posiadające inny tytuł prawny do lokalu. 6. Wniosek o dopłatę składany jest do Wójta Gminy Lubomia, który przyznaje dopłatę w drodze decyzji administracyjnej. 7. Jeżeli dziecko ukończyło 18 rok życia i kontynuuje naukę, do wniosku o przyznanie dopłaty należy dołączyć zaświadczenie z placówki edukacyjnej. 8. O wszelkich zmianach warunków mających wpływ na przyznanie dopłaty, uprawnieni do jej otrzymania obowiązani są powiadomić Wójta Gminy Lubomia w terminie 14 dni od daty wystąpienia zmiany. 9. W przypadku wygaśnięcia któregokolwiek z warunków niezbędnych do otrzymania dopłaty, prawo do dopłaty wygasa z końcem miesiąca, w którym nastąpiły zmiany. 10. Dopłatę wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę jej przyznania. 11. Należności z tytułu nienależnie pobranej dopłaty podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 12. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. § 2. 1. Dopłatę przyznaje się na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. 2. Przyznana dopłata podlega zarachowaniu na poczet wymagalnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy. W tych granicach Sąd poddał kontroli umocowanie rady gminy w zakresie prawidłowego zastosowania art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przy ustanawianiu dopłaty dla właścicieli nieruchomości. W przepisie § 1 ust. 4 uchwały rada gminy postanowiła o "przyznaniu dopłaty", co pozostaje w sprzeczności z przepisem § 1 ust. 1, w którym dopłatę tą już ustanowiono. Redakcja przepisu § 1 ust. 1 uchwały nie pozostawia wątpliwości, że ustanawia się dopłatę dla tych właścicieli nieruchomości (określonych w art. 6c ustawy), którzy spełniają warunki określone w pkt a, b i c. W przepisie § 1 ust. 5 uchwały dookreśliła krąg podmiotów uprawionych do złożenia wniosku. Ustawodawca ograniczył kompetencje rady gminy do ustanowienia dopłaty dla właścicieli nieruchomości, określonych w art. 6c ust. 1 ustawy. Rada gminy w § 1 ust. 1 uchwały odwołała się do tego przepisu, zatem regulacja określona w ust. 5 stała się zbędna. Pojęcie właściciela ponadto definiuje art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zgodnie, z którym za właściciela nieruchomości uważa się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Unormowanie to wskazuje, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy adresowane są do podmiotów dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości. Zdaniem Sądu rada gminy przekroczyła posiadane kompetencje ustalając w ww. przepisach tryb przyznawania dopłaty. Niezależnie od wskazanych zastrzeżeń zauważyć należy, że w uchwale w § 1 ust. 1 pkt b) – rada gminy wskazała na możliwość złożenia wniosku przez właściciela wymienionego w § 1 ust. 1 uchwały. Rada gminy przekroczyła także posiadane kompetencje określając wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności "w drodze decyzji administracyjnej" (przepis § 1 ust. 6 i 12 uchwały). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje możliwość wydania decyzji jedynie w przypadku określonym w art. 6o u.c.p.g., a mianowicie: "w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze." W tym zakresie rada gminy zawarła w uchwale przepisy wykraczające poza regulacje ustawowe, bowiem możliwość wydania decyzji ustawodawca ograniczył jedynie do sytuacji wymienionej w cytowanym przepisie. Za wykraczające poza kompetencje uchwałodawcze należy uznać także postanowienia zamieszczone w przepisach § 1 ust. 7-9 uchwały z dnia 18 października 2013 r., w których rada gminy określiła rodzaj dokumentów dołączanych do wniosku, przypadki wygaśnięcia, wstrzymania oraz cofnięcia prawa do dopłaty, jak również określone w § 2 uchwały dotyczące okresu na jaki dopłata została przyznana (ust. 1) oraz możliwości jej zarachowania na poczet wymagalnej opłaty (ust. 2 ). Wymienione przepisy uchwały nie znajdują umocowania w treści przepisu art. 6k ust. 4 u.p.c.g. Również należy podzielić argumentację organu nadzoru, że przepis § 1 ust. 11 uchwały nie realizuje kompetencji wynikającej z art. 6k ust. 4 ustawy. Kwestie związane z przyznaniem m.in. wójtowi uprawnień organu egzekucyjnego reguluje art. 6qa u.c.p.g.: "wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Zatem uprawnienia wójta w omawianym zakresie dotyczą tylko i wyłącznie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie "z tytułu nienależnie pobranej dopłaty". Przechodząc do kwalifikacji istotnego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy Sąd stwierdza, że mocą uchwały z dnia 18 października 2013 r. doszło do niezgodnej z prawem ingerencji co do określenia trybu ustanawiania i umocowania organu – w zakresie wyżej wskazanym - w sprawie ustanowienia dopłaty dla właścicieli nieruchomości. Jak już wyżej podniesiono ustawodawca ograniczył kompetencje rady gminy do ustanowienia dopłaty dla właścicieli nieruchomości (określonych w art. 6c ust. 1 ustawy) spełniających ustalone przez nią kryteria. Kryteria rada gminy wskazała w § 1 ust. 1 i 2, zaś w ust. 3 wysokość tej dopłaty. W pozostałym zakresie w ww. uchwale zamieściła przepisy wykraczające poza kompetencje uchwałodawcze, których granice określa art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Wykładnia ww. przepisu nie pozwala na pozostawienie w obrocie prawnej zakwestionowanych przepisów uchwały. Oceny tej nie mogły zmienić argumenty podnoszone przez organ gminy w odpowiedzi na skargę. Sąd zatem podzielił stanowisko organu nadzoru o rażącym naruszeniu prawa w zakresie zaskarżenia jako sprzecznych z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 6k ust. 4 u.p.c.g. Nieważność tą powoduje każde istotne (rażące) naruszenie prawa przez organ gminy. Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.