I SA/Gl 736/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. 1. Przedmiotem skargi Pana R. P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] r. stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2. Stan sprawy, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, przedstawia się następująco: 2.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z., (dalej: "ZUS" lub "organ") decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust.1-3 oraz ust. 3a, w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 121, dalej również: "u.s.u.s.") odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy wraz z należnymi odsetkami. 2.2. Skarżący, pismem z dnia 19 kwietnia 2015 r. skierowanym do Prezesa ZUS, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek został wysłany drogą pocztową w dniu 20 kwietnia 2015 r. 2.3. ZUS, decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej również: "k.p.a.") w zw. z art. 123 i art. 83b ust.1 u.s.u.s. stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek ten został złożony przez skarżącego w dniu 20 kwietnia 2015 r., tj. po upływie ustawowego, 14 dniowego terminu, gdyż decyzja z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek została odebrana przez skarżącego w dniu 3 kwietnia 2015 r. 3. Skarżący, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu potwierdził, że w dniu 3 kwietnia 2015 r. odebrał decyzję ZUS z dnia [...] r. i zapoznał się z jej treścią, jak również wskazał na okoliczności uniemożliwiające, w jego ocenie, terminowe złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wyjaśnił, że mieszka w [...] i w dniu 10 kwietnia 2015 r. jechał do Polski pożyczonym samochodem, by właśnie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże samochód ten spłonął, a on uległ zatruciu spalinami, w konsekwencji czego przebywał w klinice w B. do dnia 13 kwietnia 2013 r. Po wyjściu ze szpitala czuł się osłabiony i dlatego dopiero 20 kwietnia 2015 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 4. ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie z uwagi na nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz brak wniosku skarżącego o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, który w ocenie ZUS mógł zostać złożony najpóźniej 27 kwietnia 2015 r. 5. Na rozprawie dniu 8 stycznia 2016 r. skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy. 6. Starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach, postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r., umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych i odmówił przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga, analizowana według powyższych kryteriów, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, które sprowadza się do stwierdzenia, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że sprawa nie była przedmiotem ponownego rozpoznania, gdyż właśnie przeszkody natury formalnej stanęły temu na przeszkodzie. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, na wstępie przywołać trzeba przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na podstawie tego przepisu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie ma również przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydane na podstawie tego przepisu postanowienie kończy postępowanie w sprawie, a zatem jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS w tych przypadkach wydaje decyzję. Z tego względu, w niniejszej sprawie, ZUS stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał decyzję, a nie postanowienie. Skoro zatem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to należy mieć na uwadze, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a., chyba że strona wnosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu (wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, w którym stwierdzono, że: "Skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej"). Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużony lub skrócony przez organ administracji publicznej, oraz terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W wyroku NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, przyjęto natomiast, że: "Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a." i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, bezspornym jest, że decyzja ZUS z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, została doręczona skarżącemu w dniu 3 kwietnia 2015 r. Nie ulega również wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony przez skarżącego w dniu 20 kwietnia 2015 r, tj. po upływie ustawowego, 14 dniowego terminu zakreślonego w art. 129 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, termin bowiem na jego złożenie upłynął 17 kwietnia 2015 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy istotną kwestię. Otóż w myśl art. 58 § 1 i 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś termin należy przywrócić, jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienia terminu nastąpiło bez jego winy. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Z konstrukcji tego przepisu jednoznacznie wynika, że w sprawie przywrócenia uchybionego terminu żaden organ nie może działać z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej może bowiem nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Nie można też przyjąć, że spóźnione odwołanie zawiera w sobie wniosek o przywrócenie terminu, z tego względu, że zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu do dokonania konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1697/97 Lex 44497; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 218812). Złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Takiego wniosku nie zawierają akta sprawy administracyjnej, choć skarżący, o uchybieniu terminu dowiedział się najpóźniej w dniu doręczenia mu zaskarżonej decyzji, co można uznać za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Okolicznością bezsporną w tej sprawie jest, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości i terminie wniesienia odwołania, jak również to, że z uprawnienia tego nie skorzystał we wskazanym terminie. Należy podkreślić, że rozstrzygające sprawę organy nie były zobowiązane do udzielenia skarżącemu pouczenia o treści art. 58 k.p.a., to jest o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Taki pogląd jest jednolicie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 284/07; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 218812, dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Jak już wcześniej wyjaśniono, organ, do którego należy ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku, zbadać, czy został on wniesiony w przewidzianym w ustawie terminie. W przypadku stwierdzenia, iż został wniesiony po terminie obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a., stwierdzić tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu (w tym przypadku w decyzji). Podkreślić należy, że uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego po terminie stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że organ nie może nie uwzględnić faktu uchybienia terminu. Dla skuteczności czynności polegającej na wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konieczne jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania, a obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne (taką tezę sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (zob. teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99 - LEX nr 48749; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98 - ONSA 2000, nr 2, poz. 70; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98 - ONSA 1999, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., IV SA 1006/96 - LEX nr 43356; wyrok NSA z 16 lutego 1998 r., IV SA 727/96 - LEX nr 43307). Na marginesie dodać należy, że skarżący może w każdym czasie, a szczególnie w razie niekorzystniej zmiany swojej sytuacji materialnej czy osobistej, ponawiać wniosek o umorzenie zaległości. Reasumując, wobec złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po upływie terminu oraz niezłożenia przez skarżącego wniosku o jego przywrócenie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.