I SA/Gl 787/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję. 1. B.H. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], którą – na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) – utrzymana została w mocy decyzja, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. 2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: 2.1. Organ pierwszej instancji, wydając wymienioną wyżej decyzję o odmowie dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON dla skarżącego wskazał w uzasadnieniu, że wnioskodawca spełnił wszystkie kryteria uprawniające do otrzymania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, jednakże "z uwagi na znaczny niedobór środków PFRON w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania do turnusów rehabilitacyjnych w roku bieżącym" nie przyznaje mu dofinansowania. Nadmienił, że podczas rozpatrywania wniosków bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności oraz jej wpływ na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu. Z uwagi na niewystarczająca ilość środków finansowych postanowiono w pierwszej kolejności zabezpieczyć potrzeby osób uczących się i nie pracujących do lat 24 bez względu na posiadany stopień niepełnosprawności oraz pozostałych osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności lub równoważnym. Jako podstawę prawną swej decyzji powołał art. 10 pkt 2 w zw. z art. 10f ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz § 5 ust. 12 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. nr 230, poz. 1694 ze zm., dalej: rozporządzenie). Treść przepisów rozporządzenia organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji. 2.2. Odwołując się od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że ma na stałe orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, a ostatni raz korzystał z dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON w 2003 r. Ponadto w poprzednim roku, wskutek odwołania się do SKO, otrzymał takie dofinansowanie, ale zbyt późno, aby mógł z niego skorzystać więc zrezygnował z tego świadczenia. 2.3. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sytuacji braku dostatecznych środków finansowych na uwzględnienie wszystkich wniosków organ ten musiał, w ramach uznania administracyjnego, dokonać wyodrębnienia tych wnioskodawców, którzy mogą w pierwszej kolejności otrzymać dofinansowanie. Wprowadził w tym zakresie jednolite kryteria, które – w ocenie organu odwoławczego nie naruszają reguł określonych w § 5 rozporządzenia. Dalej organ odwoławczy wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy posiadane środki nie wystarczają nawet na przyznanie określonej osobie dofinansowania raz na dwa lata, uprawnione jest dalsze miarkowanie tego świadczenia poprzez przyznanie dofinansowania osobom niepełnosprawnym w stopniu znacznym i umiarkowanym w młodym wieku (do 24 roku życia) przed osobami posiadającymi umiarkowany stopień niepełnosprawności, będącym w wieku podeszłym, czy osobom w wieku emerytalnym ze znacznym stopniem niepełnosprawności przed osobami w tym samym wieku ale niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Samo spełnianie przesłanek ustawowych nie rodzi bowiem bezwzględnego prawa podmiotowego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że "w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dysponuje odpowiednimi środkami aby sfinansować (choćby w 80%) udział strony w turnusie rehabilitacyjnym, decyzja odmowna tego organu musi zostać uznana za poprawną". 3. W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu, a ponadto wskazał, że w analogicznej sytuacji dotyczącej jego wniosku w 2016 r. Kolegium zajęło zupełnie inne stanowisko, zatem zmiana tego stanowiska w zaskarżonej decyzji jest dla niego całkowicie niezrozumiała. Podkreślił, że od 14 lat nie korzystał z dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, ze względu zaś na świadczenie przyznane mu jako opiekunowi niepełnosprawnego, ubezwłasnowolnionego całkowicie syna – dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego to kwota 200-300 zł, którą zapewne MOPS mógł mu przyznać. Do skargi dołączona została decyzja SKO z dnia [...] nr [...]. 4. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że zarówno ta decyzja jak i decyzja z 2016 r. oparte zostały na tych samych przepisach prawa, ale organ odwoławczy dokonał obecnie innej ich interpretacji, stąd odmienne rozstrzygnięcie. Organ nadmienił też, że przedmiotem sprawy było wyłącznie dofinansowanie dla skarżącego do turnusu rehabilitacyjnego, a nie świadczenia związane z opieką nad synem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 5.1. Na wstępie rozważań należy przedstawić stan prawny, stanowiący podstawę wydania w tej sprawie decyzji przez organy obu instancji. Art. 10 ustawy o rehabilitacji stanowi, że do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: 1) warsztatach terapii zajęciowej, 2) turnusach rehabilitacyjnych. Z kolei w art. 10f ust. 1 pkt 2 sprecyzowano, że osoby niepełnosprawne są kierowane do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym na wniosek lekarza, pod którego opieką znajduje się taka osoba, a w ust. 3 wskazano, że wnioski o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie są składane w powiatowych centrach pomocy rodzinie. Uregulowanie pozostałych kwestii ustawodawca powierzył w art. 10d ust. 8 ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, który - mając na względzie zapewnienie odpowiedniego poziomu rehabilitacji - miał określić, w drodze rozporządzenia, między innymi: "1) rodzaje turnusów organizowanych przy udziale środków Funduszu oraz warunki uczestnictwa w tych turnusach, 2) warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu". W rozporządzeniu, będącym realizacją powyższej delegacji ustawowej, przewidziano w § 5 ust. 11, że "przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim". W ust. 12 z kolei sformułowano zasady pierwszeństwa stwierdzając, że "pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności". Wreszcie – w ust. 13 wskazano, że "uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym". W rozporządzeniu przewidziano ponadto sytuację, gdy brak jest środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb w regulowanym zakresie. I tak § 6 ust. 3 stanowi, że "w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata". 5.2. Analizując zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie sposób dokonać oceny, czy zasady określone w przytoczonych wyżej ust. 11 i 12 § 5 zostały zachowane. Przytoczono wprawdzie pełną treść przepisów, ale samo rozstrzygnięcie wymyka się kontroli. Z decyzji tych nie wynika bowiem jakimi środkami na dofinansowanie turnusów rehabilitacyjnych w 2017 r. dysponował organ, ilu osobom i z jakim stopniem niepełnosprawności przyznał dofinansowanie, ilu osobom małoletnim (do 16 lat) lub młodym (do 24 lat) takie dofinansowanie przyznał. W tej sytuacji ani wnioskodawca ani Sąd nie mają realnej możliwości skontrolowania, czy zasady pierwszeństwa zostały zachowane, a także, czy zrealizowano postulat zawarty w ust. 11, aby uwzględniono na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. Ma to istotne znaczenie choćby z tego powodu, że wnioskodawca ma umiarkowany stopień niepełnosprawności (co samo w sobie kwalifikuje go do skorzystania z pierwszeństwa), a z dofinansowania nie korzystał przez kilkanaście lat. Organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego tych okoliczności nie wzięto pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku skarżącego. Z tego względu Sąd uznał, że uzasadnienia tych decyzji nie odpowiadają wymogowi określonemu w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. 5.3. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, a organ odwoławczy dokonał jego błędnej wykładni. Z treści tego przepisu nie sposób bowiem wyprowadzić wniosek, że uprawnia on organy do całkowitej odmowy przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego wnioskodawcy spełniającemu wszystkie kryteria uzyskania tego świadczenia. Pozwala on jedynie – i to tylko w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu – na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż o 20 %) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Z akt sprawy ani z decyzji nie wynika czy w 2017 r. wystąpił znaczny niedobór środków i czy w związku z tym zastosowano powyższe ograniczenie oraz które z nich (ze względu na użytą w przepisie alternatywę rozłączną można albo obniżyć wysokość dofinansowania albo częstotliwość jego przyznania). Całkowity brak informacji w tym zakresie uniemożliwia prawidłową ocenę, czy wniosek skarżącego został rozpoznany z zachowaniem powołanych wyżej przepisów prawa. Wyrażony zaś w uzasadnieniu decyzji odwoławczej pogląd, że brak dostatecznych środków finansowych w danym roku stanowi wystarczającą podstawę do odmowy dofinansowania, jest sprzeczny z § 6 ust. 3 rozporządzenia. Wnioskodawcy nie wskazano bowiem, że – z powodu odmowy w roku bieżącym – otrzyma takie dofinansowanie w roku następnym, a taką gwarancję da się wprost wyprowadzić z brzemienia powołanego przepisu. 5.4. Odnosząc się do argumentu. że z orzecznictwa wynika iż spełnienie kryteriów przyznania dofinansowania ze środków PFRON nie daje podstaw do domagania się ich przyznania, należy po pierwsze wskazać, że organ powołał się na jeden wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 410/11. Sąd ten, oceniając odmowę przyznania dofinansowania, uznał ją za czynność w brzmieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), podczas, gdy w orzecznictwie przyjmuje się bezspornie, że powyższa kwestia podlega rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej. Wymogi jakim musi taka decyzja odpowiadać, wynikają z przepisów K.p.a. Jak wyżej wykazano, uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. Po drugie, w lakonicznym wywodzie uzasadnienia wyroku tego sąd zawarto jedynie stwierdzenie, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku przyznania dofinasowania każdej osobie spełniającej wszystkie kryteria ubiegania się o takie dofinansowanie. Tymczasem § 6 ust. 3 rozporządzenia nie daje organom administracji przyzwolenia na dowolne, dalsze ograniczenie dostępności świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych, poza przewidzianymi w tym przepisie. 6. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni we własnym zakresie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji ustalenia faktyczne (których brak przedstawiono wyżej) oraz uwzględni wykładnię przepisów prawa, dokonaną przez Sąd.