I SA/Gl 810/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Teresa Randak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013. 267), dalej k.p.a., oraz na podstawie art. 17 § 1, art. 8, art. 23 § 2, § 4 pkt 1, art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012. 1015), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A Sp. z o.o. w G. (dalej Spółka lub zobowiązany) na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej ZUS lub organ egzekucyjny) z dnia [...], Nr [...], mocą którego uznano za bezzasadny zarzut na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia [...] o nr [...],[...] i [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K.(dalej organ nadzoru) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że ZUS wystawił wskazane w postanowieniu tytuły wykonawcze obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za listopad 2013 r., nadając im klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a następnie wystawił zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego Spółki w Bank B S.A. z siedzibą w W. Odpisy tytułów i zawiadomień zostały doręczone Bankowi i Spółce w dniu 14 marca 2014 r. Pismami z dnia 21 marca 2014 r. Spółka zgłosiła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne podnosząc brak aktu prawnego, z którego wynikałoby, że ZUS jest organem właściwym miejscowo do prowadzenia spornego postępowania. Spółka zauważyła, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej Oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Wskazała, że kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych – to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. W związku z nieudzieleniem odpowiedzi przez Spółkę na pismo organu egzekucyjnego wzywające do doprecyzowania zarzutu, ZUS w skarżonym postanowieniu uznał, że dotyczy on podstawy z art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej i uznał go za bezzasadny wskazując na treść art. 19 § 4 i art. 22 § 2 powołanej ustawy oraz art. 73 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2009. 205. 1585), na podstawie którego oraz w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 1 statutu ZUS (stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. – Dz. U. Nr 18, poz. 93), rozporządzeniem nr 10 z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie terenowych jednostek ZUS, Prezes Zakładu określił siedzibę i właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych, zaś zgodnie z tym zarządzeniem właściwość terytorialna Oddziału ZUS w Z. obejmuje teren miasta G. W zażaleniu na to postanowienie Spółka podniosła te same argumenty jak w zarzutach tj. brak stosownego aktu prawnego będącego podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego właściwości miejscowej oddziału, który nigdy nie został oficjalnie opublikowany, wskazując na naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiot wniesienia zarzutów wyznacza przepis art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej, który zawiera zamknięty katalog przyczyn uzasadniających wniesienie tego środka prawnego, a następnie przytoczył treść tego przepisu oraz art. 34 § 1 tej ustawy wyjaśniając, że w przypadku tożsamości organów tj. wierzyciela i organu egzekucyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wydawanie przez wierzyciela stanowiska w formie odrębnego postanowienia jest bezprzedmiotowe. Zauważył, że podstawą zarzutu wniesionego przez Spółkę był pkt 9 art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej tj. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W tym przedmiocie podniósł, że zgodnie z art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, organy administracji publicznej zobligowane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W zakresie właściwości rzeczowej znaczenie w sprawie ma przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej oraz powołane przez organ egzekucyjny przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, statutu ZUS i zarządzenie Prezesa ZUS nr 10 z dnia 6 marca 2008 r. Organ nadzoru zaaprobował stanowisko organu egzekucyjnego, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują publikacji zarządzeń Prezesa ZUS w Dziennikach Urzędowych, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011. 197. 1172), stwierdzając, że Dyrektor Oddziału ZUS w Z. jest organem egzekucyjnym uprawnionym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś zgodnie z art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2a – 2a. Organ nadzoru wskazał, że siedziba zobowiązanej Spółki, zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, znajduje się w G. przy ul. [...], co oznacza, że podniesiony zarzut nie ma uzasadnienia. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Spółka domagała się jego uchylenia, jako rażąco naruszającego prawo. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i przywołaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Badając legalność zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że przedmiotem sporu była kwestia właściwości miejscowej ZUS jako organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy akt prawny określający właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych będących organami egzekucyjnymi nie został oficjalnie opublikowany. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że brak stosownego aktu prawnego dotyczącego właściwości miejscowej oddziału ZUS oficjalnie opublikowanego narusza art. 7 Konstytucji RP oraz powoduje niemożność wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez taki organ, zaś organ nadzoru wskazywał na odpowiednie zarządzenie Prezesa ZUS określające właściwość terytorialną jego terenowych jednostek organizacyjnych oraz nieistnienie obowiązku prawnego jego opodatkowania w Dziennikach Urzędowych. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W myśl art. 19 § 4 tej ustawy "Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji (...), z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek (...)". Stosownie do brzmienia art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej "Właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego", z zastrzeżeniem nie mającym w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 66 ust. 1 zd. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej ustawa, ZUS jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. "Zakład działa na podstawie niniejszej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności" (art. 66 ust. 3 ustawy). W skład Zakładu wchodzą centrale i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 ustawy). Zakład wykonuje również zadania powierzone na podstawie innych ustaw (art. 71 ust. 1 ustawy), w tym ustawy egzekucyjnej. Organem Zakładu jest m. in. Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 ustawy). Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy m. in. "tworzenie, przekształcenie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej (art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy). Stosownie do art. 74 ust. 5 ustawy "Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (...), nadaje, w drodze rozporządzenia, statut zakładowi, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu". W wydanym na podstawie wymienionego upoważnienia ustawowego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2011. 18. 93) Zakładowi nadano statut stanowiący załącznik do rozporządzenia, w którym ustalono, że Prezes Zakładu wydaje akty wewnętrzne i nadaje Zakładowi regulamin organizacyjny (§ 2 ust. 3 statutu), terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe, zaś oddziałem Zakładu kieruje dyrektor (§ 8 ust. 1 i 2 statutu). "Przepisy o tej samej treści zawierał poprzednio obowiązujący statut ZUS nadany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r., który wszedł w życie w dniu 6 marca 2008 r. Tego samego dnia, będącym aktem wewnętrznym, zarządzeniem nr 10 w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych ZUS, Prezes Zakładu określił siedzibę i właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. 2011. 197. 1172) określono m. in. zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych (art. 1 ust. 1). Powyższe oznacza, że aktami normatywnymi w rozumieniu Konstytucji RP, co do których istnieje obowiązek ich ogłoszenia w sposób pomiędzy wskazaną wyżej ustawą są konstytucja, ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego oraz umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 88 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Obowiązek taki może dotyczyć również innych aktów prawnych, o ile tak stanowi ustawa. Skoro, regulując status prawny i zakres działania ZUS w odpowiedniej ustawie czy rozporządzeniu, ustawodawca nie przewidział konieczności wydania tego rodzaju aktu w przypadku właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, jakim jest dyrektor oddziału ZUS, pozostawiając decyzję w tej kwestii temu podmiotowi (ZUS) i jego organom, w ramach ich wewnętrznych uregulowań i struktur organizacyjnych, zgodnych z delegacją ustawową, nie można zasadnie twierdzić, że akty tego rodzaju podlegają promulgacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. Wobec powyższego należało stwierdzić, że właściwość rzeczowa i miejscowa dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego wynika z przepisu art. 19 § 4 i art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej, zaś zasięg terytorialny działania tej sferze, tak określonego organu, wynika z przepisów regulujących funkcjonowanie ZUS, jako osoby prawnej i jego struktury organizacyjnej, tak w randze ustawy czy rozporządzenia podlegających ogłoszeniu w odpowiednim Dzienniku Urzędowym, jak i regulaminów czy aktów wewnętrznych, nie podlegających stosownej publikacji. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego tam wymienionego, lecz również jego właściwość miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako jednostki organizacyjnej Zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek. Oczywistym jest, że wierzycielem wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej należności pieniężnych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której w oznaczonym zakresie, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Organem egzekucyjnym jest zaś dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje, zakres i sposób działania wyznaczają przepisy ustawy egzekucyjnej. Dyrektor oddziału ZUS działa jako organ egzekucyjny z mocy samego prawa (art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej). Jego usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem personifikującym ZUS. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 485/09, z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 855/13 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 129/14, we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 350/12 i w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1257/12, w których rozstrzygnięto kwestię analogiczną jak w niniejszej sprawie uznając, że egzekucja administracyjna prowadzona przez dyrektorów oddziałów ZUS w wyżej opisany sposób jest zgodna z prawem. Podsumowując należy stwierdzić, że powołane wyżej przepisy nie nasuwają wątpliwości, iż egzekucja należności pieniężnych wobec skarżącej Spółki mającej siedzibę w G. była prowadzona przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ tj. przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, określenie właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS, nie wprowadza nic nowego w ukształtowane przepisem art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej zasady określenia właściwości dyrektora danego oddziału ZUS, bowiem tę identyfikuje się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a.