I SA/Gl 814/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Dorota Kozłowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: organ odwoławczy) postanowieniem z [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 156 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 17 i 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a. bądź ustawa egzekucyjna), po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta K. (dalej: wierzyciel, wnioskodawca, skarżący), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ egzekucyjny) z [...] nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ egzekucyjny prowadził wobec A S.A. z siedzibą w K. – której następcą prawnym jest A1 S.A. w B. (dalej: Spółka), postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela z [...] o nr od [...] do [...] obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2009 r., wystawionych na podstawie decyzji z [...] nr [...]. Wnioskiem z 21 września 2015 r. nr [...] wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o ww. tytuły wykonawcze na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej. Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] nr [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki na żądanie wierzyciela, na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej. W postanowieniu tym jako adresata określił Urząd Miasta K.. Wskutek niezgłoszenia w ciągu roku wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny postanowieniem z [...] nr [...], doręczonym wierzycielowi 3 marca 2017 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki w oparciu o art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej. W dniu 10 marca 2017 r. wpłynął do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. wniosek wierzyciela o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z [...] nr [...] prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...]. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wierzyciel stwierdził, że postanowienie to zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż w rozstrzygnięciu wskazano Urząd Miasta K. a wierzycielem jest Prezydent Miasta K.. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z [...] nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, na którą wskazywał wierzyciel, gdyż postępowanie było prowadzone wobec właściwej strony postępowania rozumieniu art. 28 K.p.a., czyli Prezydenta Miasta K., a jedynie w postanowieniu niewłaściwie określono nazwę strony. Na powyższe postanowienie wierzyciel złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznego aktu (decyzji lub postanowienia) organu administracji ma charakter nadzwyczajny i szczególny. Stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia jest możliwe wówczas, gdy decyzja/postanowienie zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Ustawa wymienia enumeratywnie siedem przesłanek, będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 w z. z art. 126 K.p.a., organ jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności postanowienia, gdy zostało ono skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. O tym zaś do kogo jest skierowane decyduje jego treść, w której musi się znaleźć oznaczenie strony (art. 124 § 1 K.p.a.). To czy strona zostanie wskazana w nagłówku postanowienia, jako adresat podejmowanego rozstrzygnięcia i osoba uprawniona do jego odbioru nie jest istotne. Decydujące jest komu organ administracji publicznej, zgodnie z treścią postanowienia, przypisał uprawnienia i obowiązki. Bezsprzecznie wierzycielem dochodzonych od Spółki zaległości podatkowych jest wystawca tytułów wykonawczych na te należności, czyli Prezydent Miasta K. i to on winien być adresatem postanowienia organu egzekucyjnego z [...] nr [...]. W treści postanowienia wskazano, że wierzyciel zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a więc zgodnie z treścią art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone, zgodnie z żądaniem wierzyciela. Nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., wymagająca stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela wystawionych na Spółkę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wierzyciel nie wniósł środka odwoławczego w postaci zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Natomiast odnosząc się do powołanego przez wierzyciela postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...], którym organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie ze względu na stwierdzoną nieprawidłowość skutkującą koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego, organ odwoławczy wskazał, że to postanowienie zostało wydane właśnie w związku z wniesieniem zażalenia, czyli w dwuinstancyjnym toku postępowania. Natomiast przepis art. 156 § 1 K.p.a. dotyczący stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, a z odesłania art. 126 K.p.a., także postanowień. W skardze na postanowienie organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia, które zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz wierzyciela kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że istnieje zasadnicza różnica między trzema podmiotami/osobami, które mogą być stroną postępowania egzekucyjnego, w związku z tym mogą być adresatami kierowanych do nich przez organy egzekucyjne orzeczeń. Są nimi: Prezydent Miasta K., Gmina K. i Urząd Miasta K.. Prezydent Miasta K. jest organem gminy - zgodnie z art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 wskazanej ustawy jest on organem wykonawczym. Zadania wójta/burmistrza/prezydenta określa między innymi. art. 30 ustawy. Natomiast z przepisów Ordynacji podatkowej (w skrócie: O.p.) wynika, że wójt (burmistrz, prezydent) jest również organem podatkowym w podatku od nieruchomości - art. 13 § 1 pkt 1 O.p.. Jest on także wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym. Zupełnie odrębną od Prezydenta Miasta K. jednostką organizacyjną jest Gmina K.. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - posiada ona osobowość prawną. Należy podkreślić, że gmina - jako osoba prawna - może wystąpić w sprawie podatkowej niezależnie od tego, że organem podatkowym jest wójt/burmistrz/prezydent. Zgodnie z art. 66 § 1 pkt 2 O.p. - szczególnym przypadkiem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz gminy, powiatu lub województwa - w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody ich budżetów. Gmina może również wystąpić, obok wójta/burmistrza/prezydenta, jako uczestnik postępowania egzekucyjnego - np. jeśli skorzysta z prawa pierwokupu nieruchomości zgodnie z art. 110n u.p.e.a. Oczywiste jest też, że gmina może wystąpić w postępowaniu podatkowym i egzekucyjnym jako podatnik lub płatnik. Trzecim podmiotem, który może być brany pod uwagę, jako strona postępowania jest Urząd Miasta K.. Status urzędu gminy reguluje art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Urząd gminy stanowi zorganizowany zespół składników materialno-technicznych oraz osób związany z organem administracji publicznej. Urząd gminy posiada zdolność do czynności prawnych w pewnych zakresach - np. jest pracodawcą w rozumieniu kodeksu pracy (art. 3) i płatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych będących pracownikami. Zatem urząd gminy również może wystąpić w postępowaniu jako jego strona. Skoro zatem organ wskazuje, że postanowienie wydane na Urząd Miasta K. zostało odebrane przez Urząd Miasta K., to wprost przyznaje, że orzeczenie to zostało skierowane do osoby niebędącej stroną. Ponadto w postanowieniu organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego konsekwentnie wskazuje się jako wierzyciela Urząd Miasta K. i z żadnego jego fragmentu nie wynika, że może chodzić o Prezydenta Miasta K.. Skarżący podniósł, że nie zażalił się na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, gdyż zostało ono skierowane do innej osoby. Nie ma to jednak w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Wadliwość określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest tego rodzaju, że albo występuje, albo nie występuje. Przesłanka ta została bowiem odmiennie sformułowana, niż pkt 2 tego przepisu, w którym mowa jest o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący podkreślił, że każde błędne skierowanie orzeczenia winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności - nawet takiego, od którego możliwe było skuteczne wniesienie zwykłego środka odwoławczego. Dla oceny, czy orzeczenie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania nie ma bowiem znaczenia, czy ktokolwiek odwołał się lub mógł odwołać się od tego orzeczenia w trybie zwykłym. Fakt skierowania orzeczenia do niewłaściwej osoby ma charakter obiektywny i istnieje niezależnie od jakichkolwiek okoliczności towarzyszących. Zatem w ocenie skarżącego, uchylenie przez organ egzekucyjny postanowienia organu pierwszej instancji w dniu [...] w takiej samej sprawie, przesądza o tym, że wobec postanowienia wydanego w niniejszej sprawie powinna zostać stwierdzona nieważność, gdyż zostało ono dotknięte taką samą wadą, jak postanowienie uchylone postanowieniem organu odwoławczego z [...]. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie rozważań należy wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana art. 156 i n. K.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97, LEX nr 47894; z 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97, LEX nr 45693; z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, LEX nr 47887; z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Powołane przepisy stosuje się także do postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 K.p.a.). W przypadku przesłanki, określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą powołuje się strona skarżąca nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, LEX nr 291195. Jak trafnie zauważył Sąd w powołanym orzeczeniu: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji" (podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, LEX nr 351135; z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07, LEX nr 467518; z 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001; z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 892/11, LEX nr 1219387). To treść rozstrzygnięcia przesądza o tym, do kogo dane rozstrzygnięcie jest skierowane. Błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu – według treści rozstrzygnięcia – organ przypisał uprawnienia lub obowiązki (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 612/14, LEX nr 1537945). W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela uprawnienia strony przypisał wierzycielowi – Prezydentowi Miasta K., a nie błędnie wskazanemu w nagłówku i rozdzielniku Urzędowi Miasta K.. W treści postanowienia zostały bowiem wymienione tytuły wykonawcze wystawione przez wierzyciela, wskazano także na pismo wierzyciela z dnia 21 września 2015 r. o określonym numerze, którym wierzyciel zwrócił się o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wystawionych wykonawczych. Bezspornie wierzycielem w sprawie jest więc Prezydent Miasta K. a nie Urząd Miasta K.. Owszem Sąd zauważa, że postanowienie zostało wysłane do Urzędu Miasta K., a nie zaadresowano je na Prezydenta Miasta K., ale trzeba zauważyć, że Prezydent Miasta K. nie odbiera osobiście korespondencji, a czyni to upoważniony pracownik urzędu miasta. Ponadto adres Prezydenta i Urzędu Miasta K. jest tożsamy. Z tych też względów nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w postanowieniu omyłkowo wskazano inny podmiot jako stronę (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, LEX nr 291195). Sąd orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001, iż: "Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z powyższego wynika, że w żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji", w rozumieniu ww. przepisu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913)". Nie prowadzi natomiast do nieważności decyzji oznaczenie strony, które jest niepełne lub zawiera oczywisty błąd (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 759/06, LEX nr 213973 i VI SA/Wa 760/06, LEX nr 922347). Reasumując przyczyna nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie obejmuje więc każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji/postanowieniu. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela uprawnienia strony przypisał wierzycielowi – Prezydentowi Miasta K., a nie błędnie wskazanemu w nagłówku i rozdzielniku Urzędowi Miasta K.. Nie zachodzi zatem kwalifikowana wada prawna postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Na koniec Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w takiej samej sprawie jak postanowienie organu odwoławczego z 14 sierpnia 2012 r. Postanowienie organu pierwszej instancji dotyczyło kosztów postępowania egzekucyjnego i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w toku instancji a nie na skutek uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę.