I SA/Gl 815/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz - Ziętek, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Dorota Kozłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: organ odwoławczy) postanowieniem z [...] [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 156 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 17 i 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a. bądź ustawa egzekucyjna), po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta K. (dalej: wierzyciel, wnioskodawca, skarżący), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ egzekucyjny) z [...] nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ egzekucyjny prowadził wobec A S.A. z siedzibą w K. – której następcą prawnym jest A1 S.A. w B., postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela z [...] o nr od [...] do [...]obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2010 r., wystawionych na podstawie decyzji z [...] nr [...]. Wnioskiem z 14 stycznia 2016 r. nr [...]wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o ww. tytuły wykonawcze na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej. Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] nr [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki na żądanie wierzyciela, na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej. W postanowieniu tym pierwotnie jako adresata określono "Gminę K.", po czym odręcznie dokonano jego zmiany na właściwego "Prezydenta Miasta K.". Wskutek niezgłoszenia w ciągu roku wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny postanowieniem z [...] nr [...], doręczonym wierzycielowi 3 marca 2017 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki w oparciu o art. 59 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej. W dniu 15 marca 2017 r. wpłynął do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. wniosek wierzyciela datowany na 10 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z [...] nr [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...]do [...]. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wierzyciel stwierdził, że postanowienie to zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż na wydruku tego rozstrzygnięcia wskazana została "Gmina K.", którą następnie skreślono i w to miejsce wpisano "Prezydent Miasta K.". Zmiany tej dokonała osoba inna niż podpisująca postanowienie z upoważnienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S.. Ponadto z dokumentu tego nie sposób określić, kiedy zmiana ta została dokonana, przed czy po podpisaniu postanowienia. Zdaniem wierzyciela taka przeróbka treści postanowienia była niedopuszczalna, a skoro błędne oznaczenie strony i skierowanie postanowienia do innego podmiotu nie może być prostowane w trybie art. 111 i art. 113 K.p.a., to tym bardziej nie może być zmieniane poprzez odręczne przekreślenie na dokumencie postanowienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z [...]nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z [...] nr [...]. Na powyższe postanowienie wierzyciel złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznego aktu (decyzji lub postanowienia) organu administracji ma charakter nadzwyczajny i szczególny. Stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia jest możliwe wówczas, gdy decyzja/postanowienie zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Ustawa wymienia enumeratywnie siedem przesłanek, będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 w z. z art. 126 K.p.a., obligatoryjne stwierdzenie nieważności postanowienia następuje wówczas, gdy zostało ono skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Natomiast w niniejszej sprawie bezsprzecznie wierzycielem dochodzonych od Spółki zaległości podatkowych jest wystawca tytułów wykonawczych na te należności, czyli Prezydent Miasta K. i to on winien być adresatem postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...]nr [...]. Pierwotnie jako adresata spornego postanowienia organ egzekucyjny faktycznie wskazał Gminę K., ale przed jego wysłaniem, zmienił adresata prawidłowo na Prezydenta Miasta K.. Zdaniem organu odwoławczego tak dokonana zmiana wpływa wprawdzie na estetykę wydanego rozstrzygnięcia, ale nie jest niedopuszczalna. Poza tym nawet pierwotne oznaczenie Gminy K. jako wierzyciela nie stanowiłoby wady skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Gmina K. figuruje bowiem w części F. tytułów wykonawczych o nazwie Oznaczenie wierzyciela w rubryce 5 - Nazwa i adres siedziby podmiotu, któremu należy przekazać wyegzekwowaną należność pieniężną. Nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., wymagająca stwierdzenia nieważności postanowienia organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela wystawionych na Spółkę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wierzyciel nie wniósł środka odwoławczego w postaci zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Natomiast odnosząc się do powołanego przez wierzyciela postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...], którym organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie ze względu na stwierdzoną nieprawidłowość skutkującą koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego, organ odwoławczy wskazał, że to postanowienie zostało wydane właśnie w związku z wniesieniem zażalenia, czyli w dwuinstancyjnym toku postępowania. Natomiast przepis art. 156 § 1 K.p.a. dotyczący stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, a z odesłania art. 126 K.p.a., także postanowień. W skardze na postanowienie organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia, które zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz wierzyciela kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że istnieje zasadnicza różnica między trzema podmiotami/osobami, które mogą być stroną postępowania egzekucyjnego, w związku z tym mogą być adresatami kierowanych do nich przez organy egzekucyjne orzeczeń. Są nimi: Prezydent Miasta K., Gmina K. i Urząd Miasta K.. Prezydent Miasta K. jest organem gminy - zgodnie z art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 wskazanej ustawy jest on organem wykonawczym. Zadania wójta/burmistrza/prezydenta określa między innymi. art. 30 ustawy. Natomiast z przepisów Ordynacji podatkowej (w skrócie: O.p.) wynika, że wójt (burmistrz, prezydent) jest również organem podatkowym w podatku od nieruchomości - art. 13 § 1 pkt 1 O.p.. Jest on także wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym. Zupełnie odrębną od Prezydenta Miasta K. jednostką organizacyjną jest Gmina K.. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - posiada ona osobowość prawną. Należy podkreślić, że gmina - jako osoba prawna - może wystąpić w sprawie podatkowej niezależnie od tego, że organem podatkowym jest wójt/burmistrz/prezydent. Zgodnie z art. 66 § 1 pkt 2 O.p. - szczególnym przypadkiem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz gminy, powiatu lub województwa - w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody ich budżetów. Gmina może również wystąpić, obok wójta/burmistrza/prezydenta, jako uczestnik postępowania egzekucyjnego - np. jeśli skorzysta z prawa pierwokupu nieruchomości zgodnie z art. 110n u.p.e.a. Oczywiste jest też, że gmina może wystąpić w postępowaniu podatkowym i egzekucyjnym jako podatnik lub płatnik. Trzecim podmiotem, który może być brany pod uwagę, jako strona postępowania jest Urząd Miasta K.. Status urzędu gminy reguluje art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Urząd gminy stanowi zorganizowany zespół składników materialno-technicznych oraz osób związany z organem administracji publicznej. Urząd gminy posiada zdolność do czynności prawnych w pewnych zakresach - np. jest pracodawcą w rozumieniu kodeksu pracy (art. 3) i płatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych będących pracownikami. Zatem urząd gminy również może wystąpić w postępowaniu jako jego strona. Skarżący podniósł, że organ egzekucyjny zaznaczył, że Gmina K. występuje w części F w rubryce 5 tytułów wykonawczych, przy czym pomija fakt, że w rubryce 1 tej części wpisuje się "nazwę wierzyciela" - i wpisany został Prezydent Miasta K., a w rubryce 5 wpisuje się "nazwę i adres siedziby podmiotu, któremu należy przekazać wyegzekwowaną należność pieniężną" - i wpisana została Gmina K.. Już z tego opisu wynika, że w rubryce 5 nie musi zostać wpisany wierzyciel, ale może zostać ujęty inny "podmiot", jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podatek od nieruchomości stanowi bowiem dochód gminy, co nie zmienia faktu, że wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest organ wykonawczy gminy, a nie sama gmina. Z treści tytułów wykonawczych wynika natomiast, że organ egzekucyjny winien był zdawać sobie sprawę z tego, że Prezydent Miasta K. jest wierzycielem i to do niego powinno zostać skierowane postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie oznaczenia wierzyciela nie zostało zmienione przez organ egzekucyjny pierwszej instancji, ale nie wiadomo przez kogo. Postanowienie z [...] zostało wydane z upoważnienia organu pierwszej instancji przez A. D.. Natomiast przekreślenia słów "GMINA K." i wpisania w ich miejsce "PREZYDENT MIASTA K." dokonała niewiadoma osoba. Zmiana ta została dokonana już po wydaniu postanowienia, gdyż w przeciwnym razie zostałoby ono ponownie wydrukowane z prawidłowym oznaczeniem wierzyciela, albo co najmniej przy tej odręcznej zmianie znalazłby się podpis A. D.. Późniejsza - po wydaniu postanowienia - przeróbka jego treści w tak istotnej części, jaką jest oznaczenie adresata nie może zostać uznana za skuteczną. Skoro postanowienia wydaje organ lub osoba przez niego upoważniona, to ewentualnych odręcznych poprawek może dokonać tylko organ albo ta osoba. Skarżący podkreślił, że każde błędne skierowanie orzeczenia winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności - nawet takiego, od którego możliwe było skuteczne wniesienie zwykłego środka odwoławczego. Dla oceny, czy orzeczenie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania nie ma bowiem znaczenia, czy ktokolwiek odwołał się lub mógł odwołać się od tego orzeczenia w trybie zwykłym. Fakt skierowania orzeczenia do niewłaściwej osoby ma charakter obiektywny i istnieje niezależnie od jakichkolwiek okoliczności towarzyszących. Zatem w ocenie skarżącego, uchylenie przez organ egzekucyjny postanowienia organu pierwszej instancji w dniu [...] w takiej samej sprawie, przesądza o tym, że wobec postanowienia wydanego w niniejszej sprawie powinna zostać stwierdzona nieważność, gdyż zostało ono dotknięte taką samą wadą, jak postanowienie uchylone postanowieniem organu odwoławczego z [...]. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie rozważań należy wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana art. 156 i n. K.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97, LEX nr 47894; z 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97, LEX nr 45693; z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, LEX nr 47887; z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Powołane przepisy stosuje się także do postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 K.p.a.). W przypadku przesłanki, określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą powołuje się strona skarżąca nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, LEX nr 291195. Jak trafnie zauważył Sąd w powołanym orzeczeniu: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji" (podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, LEX nr 351135; z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07, LEX nr 467518; z 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001; z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 892/11, LEX nr 1219387). To treść rozstrzygnięcia przesądza o tym, do kogo dane rozstrzygnięcie jest skierowane. Błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu – według treści rozstrzygnięcia – organ przypisał uprawnienia lub obowiązki (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 612/14, LEX nr 1537945). Nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo wskazano inny podmiot jako stronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, LEX nr 291195). Natomiast w rozpoznawanej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego zostało skierowane do właściwej strony postępowania, czyli do Prezydenta Miasta K.. W nagłówku postanowienia dokonano bowiem skreślenia Gminy K. i wpisano Prezydenta Miasta K., zmiana ta została zaparafowana, podobnie w rozdzielniku skreślono Gminę K. i wpisano Prezydenta Miasta K.. Postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego zostało także doręczone Prezydentowi Miasta K.. Nie zachodzi zatem kwalifikowana wada prawna postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Podmiot, do którego skierowano postanowienie miał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Natomiast wywody skargi odnoszące się różnic pomiędzy trzema podmiotami tj. Prezydentem Miasta K., Gminą K. i Urzędem Miasta K., które mogą być stroną postępowania egzekucyjnego nie mogą być w rozpoznawanej sprawie skuteczne. Sąd jeszcze raz podkreśla, że postanowienie zostało skierowane do właściwe określonej strony postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie także argumentacja skargi, że postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie oznaczenia wierzyciela nie zostało zmienione przez organ egzekucyjny pierwszej instancji, ale nie wiadomo przez kogo. Takie twierdzenia są całkowicie gołosłowne, skoro postanowienie w tym samym dniu zostało przesłane do wierzyciela, co potwierdza pieczęć na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Na koniec Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w takiej samej sprawie jak postanowienie organu odwoławczego z [...]. Postanowienie organu pierwszej instancji dotyczyło kosztów postępowania egzekucyjnego i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w toku instancji a nie na skutek uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę.