I SA/Gl 825/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną ją w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] nr [...] (nr sprawy [...]). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium w Katowicach na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającą J.M. przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca posiada aktualny, umiarkowany stopień niepełnosprawności i na wniosek lekarza został skierowany na turnus rehabilitacyjny. We wniosku strona złożyła oświadczenie o posiadanym dochodzie, obliczonym zgodnie z art. 10 e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.). Spełnione zatem zostały kryteria określone we wspomnianej ustawie oraz Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694, dalej: Rozporządzenie w sprawie turnusów rehabilitacyjnych). Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku strony organ I instancji stwierdził m.in., że w dniu 19 kwietnia 2018 r. odbyło się posiedzenie Komisji opiniującej wnioski o dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych. Oceny wniosków dokonano ze szczególnym uwzględnieniem przepisu § 5 ust. 10-12 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych stosując również zasadę, na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinasowania w roku poprzednim. Po wyczerpaniu i zastosowaniu kryteriów wynikających z ww. przepisów prawa - wnioski rozpatrywano zgodnie z kolejnością wpływu do tutejszego centrum. Środki będące w dyspozycji organu nie pozwoliły na przyznanie dofinansowania wszystkim wnioskodawcom. Z posiadanych środków finansowych przeznaczonych na realizację tego zadania (uchwała nr [...] z dnia [...]) organ przyznał dofinansowanie 74 osobom niepełnosprawnym, do wniosku numer 111 włącznie. Wniosek strony zarejestrowano z numerem sprawy [...], jednak jak ustalono w trakcie postępowania. strona korzystała z dofinasowania w roku poprzednim. Udzielono dofinansowania na kwotę [...] zł. Od decyzji tej w ustawowym terminie wniesiono odwołanie, którego organ II instancji nie uwzględnił. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie zacytował art. 8 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Zgodnie z art. 10 pkt 2 tej ustawy do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w turnusach rehabilitacyjnych, zwanych dalej "turnusami". Turnus oznacza zorganizowaną formę aktywnej rehabilitacji połączonej z elementami wypoczynku, której celem jest ogólna poprawa psychofizycznej sprawności oraz rozwijanie umiejętności społecznych uczestników, między innymi przez nawiązywanie i rozwijanie kontaktów społecznych, realizację i rozwijanie zainteresowań, a także przez udział w innych zajęciach przewidzianych programem turnusu (art. 10 c ust. 1 ustawy). Art. 10 c ust. 2 ustawy określa podmioty, które mogą organizować wspomniane turnusy, a art. 10 c ust. 5 stanowi, że czas trwania turnusów wynosi co najmniej 14 dni. Na mocy art. 10e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, jeżeli przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza kwoty: 1) 50% przeciętnego wynagrodzenia na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym; 2) 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej. W przypadku przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1, kwotę dofinansowania pomniejsza się o kwotę, o którą dochód ten został przekroczony, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 10e ust. 2 ustawy). W przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową osoby niepełnosprawnej dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie tej osoby lub dofinansowanie uczestnictwa jej opiekuna może zostać przyznane bez pomniejszania kwoty dofinansowania pomimo przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1 (art. 10e ust. 3 ustawy). Kwota dofinansowania do uczestnictwa w turnusie przyznana osobie niepełnosprawnej jest przekazywana na rachunek bankowy organizatora turnusu (art. 10e ust. 4 ustawy). Kontynuując organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 11 Rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także – jak podkreślił organ odwoławczy - uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. Pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności (§ 5 ust. 12 cyt. rozporządzenia). Z kolei przepis § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Dalej organ odwoławczy stwierdził, mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz biorąc pod uwagę obowiązujący stan prawny, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest merytorycznie poprawna i zasługuje na utrzymanie w mocy. Przepis § 6 ust. 3 wyżej cytowanego rozporządzenia pozwala bowiem - w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu - na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż 20%) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w ubiegłym roku korzystał z dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, zatem istnieje podstawa prawna, by w tym roku nie mógł skorzystać z tej formy wsparcia. Przepis obowiązującego prawa dopuszcza względem osób dorosłych przyjęcie zasady przyznawania dofinansowania tej samej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata, to w sytuacji, a zatem, skoro strona korzystała w ubiegłym roku z dofinansowania, to wobec niedoborów środków organu I instancji na przyznanie dofinansowania wszystkim wnioskodawcom, nie jest uprawniona do dofinansowania w bieżącym roku. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł w szczególności, że organy skoncentrowały się wyłącznie na fakcie, że strona uczestniczyła w turnusie rehabilitacyjnym w poprzednim roku. Wiek skarżącego i jego stan zdrowia nie miał natomiast żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja organ odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] odmawiającą skarżącemu przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Dokonując tej kontroli stwierdzić należy na wstępie, że organ I instancji jednoznacznie przyznał, że skarżący spełnił kryteria określone we wspomnianej ustawie oraz Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694, dalej: rozporządzenie) do przyznania mu dofinansowania do uczestnictwa w 14-dniowym turnusie rehabilitacyjnym w 2018 r. Uwzględnienia wniosku odmówiono mu z uwagi na niewystarczające w stosunku do potrzeb środki finansowe. W szczególności organ I instancji podał, że na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. ocenie poddano 199 wniosków z uwzględnieniem przepisów § 5 ust. 10 – 12 rozporządzenia, uwzględniając na korzyść wnioskodawcy niekorzystanie z dofinansowania w roku poprzednim. Po wyczerpaniu i zastosowaniu kryteriów wynikających z w.w przepisów prawa - wnioski rozpatrywano zgodnie z kolejnością wpływu. Środki pozostające w dyspozycji organu nie pozwoliły na przyznanie dofinansowania wszystkim wnioskodawcom. Z posiadanych środków finansowych przeznaczonych na realizację tego zadania organ przyznał dofinansowanie 74 osobom niepełnosprawnym do wniosku 111 włącznie. Wniosek strony zarejestrowano wprawdzie z numerem [...], jednak strona korzystała z dofinansowania w roku poprzednim. Warunki przyznawania świadczeń ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt 2 powołanej ustawy określa wskazane Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Na mocy § 5 ust. 10 tego rozporządzenia w rozpatrywaniu wniosku bierze udział pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych, oceniający sytuację społeczną osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby w zakresie rozwijania umiejętności społecznych. § 5 ust. 11 rozporządzenia stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. W myśl § 5 ust. 12 rozporządzenia pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Z kolei § 6 ust. 3 rozporządzenia określa, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. Z treści przytoczonego wyżej § 5 ust. 12 rozporządzenia wynika, że jednakowe "pierwszeństwo" w uzyskaniu omawianego dofinansowania mają osoby niepełnosprawne zaliczone do znacznego i do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (albo równoważne), osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Skarżącego na stałe zaliczono do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (który to stopień datuje się od [...] r.), wobec czego objęty jest regułą określoną w przywołanym wyżej 5 ust. 12 rozporządzenia. § 5 ust. 13 rozporządzenia stanowi z kolei, że uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym. Sąd jako bezsporny przyjmuje fakt, że organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym i powinny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Nie budzi też wątpliwości, że z różnym stopniem niepełnosprawności mogą wiązać się większe, czy mniejsze koszty turnusów rehabilitacyjnych i rzeczą organów jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Oznacza to, że zarówno przyznanie, jak i rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu, które jednak nie ma nic wspólnego z dowolnością, a wręcz przeciwnie – organy zobowiązane są wykazać, z jakich racjonalnych względów nie mogły przyznać dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego osobie o umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z dysfunkcją [...] (co potwierdza załączona do odwołania karta informacyjna leczenia szpitalnego z [...]). Z powyższych uregulowań wynika, że oceny sytuacji społecznej osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb w zakresie rozwijania umiejętności społecznych dokonuje pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych. Tymczasem w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że powyższy wymóg został spełniony w kontrolowanym postępowaniu. Należy również odnotować, że w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji nie odniesiono się w ogóle do sytuacji społecznej skarżącego i jego potrzeb w zakresie rozwijania umiejętności społecznych, które powinny być ocenione przez pracownika socjalnego lub specjalistę do spraw społecznych. Organ I instancji stwierdził jedynie lakonicznie, że w dniu 19 kwietnia 2018 r. odbyło się posiedzenie Komisji opiniującej wnioski o dofinansowanie turnusów rehabilitacyjnych, w którym brało udział m.in. dwóch pracowników socjalnych. Nadto podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jedynie, że oceniono 199 wniosków z uwzględnieniem przepisów § 5 ust. 10 – 12 rozporządzenia, uwzględniając na korzyść wnioskodawcy niekorzystanie z dofinansowania w roku poprzednim. Po wyczerpaniu i zastosowaniu kryteriów wynikających z w.w przepisów prawa wnioski rozpatrywano zgodnie z kolejnością wpływu. Dofinansowanie przyznano 74 osobom, do wniosku 111 włącznie. Z powyższego nieprecyzyjnego wyjaśnienia, nie sposób wywieść, że nie uwzględniono wniosku żadnej osoby, która otrzymała dofinansowanie w roku poprzednim. Nie wiadomo także, czy i ile osób, dofinansowanych w roku poprzednim złożyło wniosek wcześniej niż skarżący (którego wniosek z dnia [...], wpłynął do organu w dniu [...] i opatrzono go numerem [...]. Z kolei organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że skoro skarżący w ubiegłym roku otrzymał dofinansowanie, to istnieje podstawa prawna, aby odmówić mu dofinansowania w roku bieżącym. W tym stanie rzeczy ani skarżący ani Sąd nie mają realnej możliwości jakiejkolwiek kontroli, czy zasady pierwszeństwa zostały zachowane, a także, czy były inne osoby, których wnioski, mimo korzystania z dofinansowania w poprzednim roku, uwzględniono (i kiedy wpłynęły ich wnioski). Gdyby bowiem okazało się, że są tacy wnioskodawcy, to szczególnego znaczenia nabierałaby ocena, wskazana w § 5 ust. 11 rozporządzenia, której przeprowadzenia nie udokumentowano w żaden sposób w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uzupełnić we własnym zakresie lub za pośrednictwem organu I instancji ustalenia faktyczne (których braki przedstawiono wyżej) oraz uwzględnić wykładnię przepisów prawa, dokonaną przez Sąd.