I SA/Gl 845/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja (spr.), del. Sędzia SO Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Teresa Randak, Protokolant specjalista Monika Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 17 §1, art. 18, art. 23 § 2, § 4 pkt 1, art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. - dalej u.p.e.a.) - po rozpoznaniu zażalenia A sp. z o. o. w G. (dalej strona lub Spółka) na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. o Nr [...] z dnia [...], mocą którego uznano za bezzasadny zarzut na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia 3 kwietnia 2014r o nr [...] oraz nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wystawił na Spółkę ww. tytuły wykonawcze i w tym samym dniu tytułom tym nadał klauzule o ich skierowaniu do egzekucji. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 7 kwietnia 2014 r. poprzez doręczenie Spółce odpisów tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami [...],[...] z dnia 3 kwietnia 2014 r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Natomiast w dniu 8 kwietnia 2014 r. doręczono w/w zajęcia dłużnikowi zajętej wierzytelności, tj. Bankowi B S.A. Spółka w ustawowym terminie wniosła zarzuty na ww. postępowanie egzekucyjne. W pismach tych podniosła brak aktu prawnego, z którego wynikałoby, że ZUS jest organem właściwym miejscowo do prowadzenia spornego postępowania. Spółka zauważyła, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej Oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Wskazała, że kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych. Jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2014r. Dyrektor Oddziału ZUS w Z. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o powyższe tytuły wykonawcze do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów. W związku z brakiem odpowiedzi strony na pismo wzywające do sprecyzowania zarzutu, ZUS w zaskarżonym postanowieniu przyjął, iż dotyczy on podstawy z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. i uznał go za bezzasadny, wskazując na treść art. 19 § 4 i art. 22 § 2 tej ustawy. Powołał także art. 73 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm. dalej u.s.u.s.), na podstawie którego oraz w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 1 statutu ZUS (stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. – Dz. U. Nr 18, poz. 93), rozporządzeniem nr 10 z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie terenowych jednostek ZUS, Prezes Zakładu określił siedzibę i właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z zarządzeniem, właściwość terytorialna Oddziału ZUS w Z. obejmuje teren miasta G. W zażaleniu na to postanowienie Spółka podniosła te same argumenty jak w zarzutach tj. brak stosownego aktu prawnego będącego podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego właściwości miejscowej oddziału, który nigdy nie został oficjalnie opublikowany, wskazując na naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ nadzoru wskazał, że przedmiot wniesienia zarzutów wyznacza przepis art. 33 § 1 u.p.e.a., który zawiera zamknięty katalog przyczyn uzasadniających wniesienie tego środka prawnego. Następnie przytoczył treść tego przepisu oraz art. 34 § 1 tej ustawy wyjaśniając, że w przypadku tożsamości organów tj. wierzyciela i organu egzekucyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wydawanie przez wierzyciela stanowiska w formie odrębnego postanowienia jest bezprzedmiotowe. Zauważył, że podstawą zarzutu wniesionego przez Spółkę był pkt 9 art. 33 § 1 u.p.e.a. tj. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W tym przedmiocie podniósł, że zgodnie z art. 19 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., organy administracji publicznej zobligowane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W zakresie właściwości rzeczowej znaczenie w sprawie ma przepis art. 19 § 4 u.p.e.a. oraz powołane przez organ egzekucyjny przepisy u.s.u.s., statutu ZUS i zarządzenie Prezesa ZUS nr 10 z dnia 6 marca 2008 r. Organ nadzoru zaaprobował stanowisko organu egzekucyjnego, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują publikacji zarządzeń Prezesa ZUS w Dziennikach Urzędowych, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011. 197. 1172), stwierdzając, że Dyrektor Oddziału ZUS w Z. jest organem egzekucyjnym uprawnionym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. - jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości wskazuje się miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3. Organ nadzoru wskazał, że siedziba zobowiązanej Spółki, zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, znajduje się w Gliwicach co oznacza, że podniesiony zarzut nie ma uzasadnienia. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., Spółka wniosła o jego uchylenie jako rażąco naruszającego prawo. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i przywołaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Badając legalność zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że przedmiotem sporu była kwestia właściwości miejscowej ZUS jako organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy akt prawny określający właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych będących organami egzekucyjnymi nie został oficjalnie opublikowany. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że brak stosownego aktu prawnego dotyczącego właściwości miejscowej oddziału ZUS oficjalnie opublikowanego narusza art. 7 Konstytucji RP oraz powoduje niemożność wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez taki organ, zaś organ nadzoru wskazywał na odpowiednie zarządzenie Prezesa ZUS określające właściwość terytorialną jego terenowych jednostek organizacyjnych oraz nieistnienie obowiązku prawnego jego opodatkowania w Dziennikach Urzędowych. Zarysowany powyżej spór był przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach., m.in. w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 393/14. Skład orzekający podziela w pełni wyrażone w nim stanowisko, w związku z czym w poniższych rozważaniach posłuży się przedstawioną w tym orzeczeniu argumentacją. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W myśl art. 19 § 4 tej ustawy "Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji (...), z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek (...)". Stosownie natomiast do brzmienia art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem nie mającym w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 66 ust. 1 zd. 1 u.s.u.s. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. "Zakład działa na podstawie niniejszej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności" (art. 66 ust. 3 u.s.u.s). W skład Zakładu wchodzą centrale i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 u.s.u.s). Zakład wykonuje również zadania powierzone na podstawie innych ustaw (art. 71 ust. 1 u.s.u.s), w tym ustawy egzekucyjnej. Organem Zakładu jest m. in. Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s). Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy m. in. "tworzenie, przekształcenie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej" (art. 73 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s). Stosownie do art. 74 ust. 5 tej ustawy Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (...), nadaje, w drodze rozporządzenia, statut zakładowi, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. W wydanym na podstawie wymienionego upoważnienia ustawowego rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2011. 18. 93) Zakładowi nadano statut stanowiący załącznik do rozporządzenia, w którym ustalono, że Prezes Zakładu wydaje akty wewnętrzne i nadaje Zakładowi regulamin organizacyjny (§ 2 ust. 3 statutu), terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe, zaś oddziałem Zakładu kieruje dyrektor (§ 8 ust. 1 i 2 statutu). Przepisy o tej samej treści zawierał poprzednio obowiązujący statut ZUS nadany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r., który wszedł w życie w dniu 6 marca 2008 r. Tego samego dnia, będącym aktem wewnętrznym, zarządzeniem nr 10 w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych ZUS, Prezes Zakładu określił siedzibę i właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów określono m. in. zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych (art. 1 ust. 1). Powyższe oznacza, że aktami normatywnymi w rozumieniu Konstytucji RP, co do których istnieje obowiązek ich ogłoszenia w sposób wskazany powyższą ustawą są konstytucja, ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego oraz umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 88 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Obowiązek taki może dotyczyć również innych aktów prawnych, o ile tak stanowi ustawa. Skoro, regulując status prawny i zakres działania ZUS w odpowiedniej ustawie czy rozporządzeniu, ustawodawca nie przewidział konieczności wydania tego rodzaju aktu w przypadku właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, jakim jest dyrektor oddziału ZUS, pozostawiając decyzję w tej kwestii temu podmiotowi (ZUS) i jego organom, w ramach ich wewnętrznych uregulowań i struktur organizacyjnych, zgodnych z delegacją ustawową, nie można zasadnie twierdzić, że akty tego rodzaju podlegają promulgacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. Wobec powyższego wskazać trzeba, że właściwość rzeczowa i miejscowa dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego wynika z przepisu art. 19 § 4 i art. 22 § 2 u.p.e.a., zaś zasięg terytorialny działania tej sferze, tak określonego organu, wynika z przepisów regulujących funkcjonowanie ZUS, jako osoby prawnej i jego struktury organizacyjnej, tak w randze ustawy czy rozporządzenia podlegających ogłoszeniu w odpowiednim Dzienniku Urzędowym, jak i regulaminów czy aktów wewnętrznych, nie podlegających stosownej publikacji. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego tam wymienionego, lecz również jego właściwość miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako jednostki organizacyjnej Zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek. Oczywistym jest, że wierzycielem wymienionych w art. 19 § 4 u.p.e.a. należności pieniężnych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której w oznaczonym zakresie, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4 u.s.u.s). Organem egzekucyjnym jest zaś dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje, zakres i sposób działania wyznaczają przepisy ustawy egzekucyjnej. Dyrektor oddziału ZUS działa jako organ egzekucyjny z mocy samego prawa (art. 19 § 4 u.p.e.a.). Jego usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem personifikującym ZUS. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 485/09, z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 855/13 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 129/14, we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 350/12 i w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1257/12, w których rozstrzygnięto kwestię analogiczną jak w niniejszej sprawie uznając, że egzekucja administracyjna prowadzona przez dyrektorów oddziałów ZUS w wyżej opisany sposób jest zgodna z prawem. Podsumowując stwierdzić należy, że powołane wyżej przepisy nie nasuwają wątpliwości, iż egzekucja należności pieniężnych wobec skarżącej Spółki mającej siedzibę w G. była prowadzona przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ tj. przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, określenie właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS, nie wprowadza nic nowego w ukształtowane przepisem art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej zasady określenia właściwości dyrektora danego oddziału ZUS, bowiem tę identyfikuje się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270), oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.