I SA/Gl 845/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Adam Nita, Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy W. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez Gminę W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jest Uchwała Nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdzająca nieważność Uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w postaci dotacji celowej dla Powiatu [...] na dofinansowanie zadania "Budowa chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją deszczową i przebudową urządzeń obcych w ciągu drogi powiatowej Nr [...]". Uchwały zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Gminy W. [...] r., na podstawie art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm. – dalej zwana: USG) oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm. – dalej zwana: UFP) w zw. z Uchwałą Rady Gminy Węgierska Górka nr XXV/257/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Węgierska Górka na rok 2018, podjęła Uchwałę Nr [...] dot. dotacji celowej dla Powiatu [...]. Przedmiotem Uchwały było udzielenie pomocy finansowej w kwocie nie większej niż [...] zł w postaci dotacji celowej ze środków budżetu Gminy na rok 2018 dla Powiatu [...] na dofinansowanie zadania: "Budowa chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją deszczową i przebudową urządzeń obcych w ciągu drogi powiatowej Nr [...]". Rada Gminy postanowiła przy tym, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą W. a Powiatem [...]. Wykonanie tej Uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy W.. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej zwane: Kolegium RIO) Uchwałą nr [...] z [...] r. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności w/w Uchwały Nr [...] z dnia [...] r., a następnie Uchwałą nr [...] orzekło o nieważności tej Uchwały Rady Gminy W. z powodu istotnego naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm. – dalej zwana: ustawa o dochodach jst) i art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, polegającego na udzieleniu dotacji bez ustalenia jej wysokości. W uzasadnieniu swojej Uchwały Kolegium RIO wskazało, że Rada Gminy W. w § 1 ust. 1 w/w Uchwały ustaliła, że udziela pomocy finansowej w kwocie nie większej niż [...] zł w postaci dotacji celowej ze środków budżetu Gminy na rok 2018 dla Powiatu [...] na dofinansowanie określonego zadania. Poza ustaleniem górnego limitu dotacji Uchwała nie wskazuje jednak ani konkretnej kwoty dotacji, ani sposobu jej wyliczenia. Odwołując się do art. 220 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP Kolegium RIO zwróciło uwagę, że istnieje możliwość udzielenia innym jednostkom samorządu terytorialnego pomocy finansowej w formie dotacji celowej lub pomocy rzeczowej. Możliwość taką przewiduje także art. 47 ust.1 ustawy o dochodach jst. Jednakże art. 47 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. To oznacza, że do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy określenie kwoty udzielanej dotacji celowej. Tymczasem Rada Gminy w swojej Uchwale nie określiła konkretnej kwoty, a jedynie ustaliła górny limit dotacji w kwocie nie większej niż [...] zł, naruszając tym samym wymóg prawny określony w w/w przepisach ustawy. W konsekwencji Kolegium RIO, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016r. poz. 561) w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 USG, stwierdziło nieważność wskazanej na wstępie Uchwały Rady Gminy W.. W skardze, wniesionej do tut. Sądu na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r., Gmina W. (dalej zwana: skarżąca lub Gmina) rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i 3 USG w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o dochodach jst oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy W. w sytuacji, w której Rada Gminy nie naruszyła wskazanych przepisów prawa. Skarżąca argumentowała, że w dacie podjęcia Uchwały przez Radę Gminy W., której nieważność stwierdziło Kolegium RIO, nie była jeszcze znana cena wykonania zadania na które dotacja miała być udzielona i dokładna kwota dotacji która ma być przekazana. Wiadome było jednak że, w budżecie Gminy zaplanowane środki na ten cel wynoszą [...] zł. W Uchwale przewidziano też, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczania środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą a Powiatem i taka umowa przed [...] r. została zawarta. Określono w niej kwotę udzielonej dotacji na [...] zł. To oznacza, że do naruszenia zarzucanych przez Kolegium RIO przepisów prawa nie doszło. Użycie przez Radę Gminy w Uchwale zwrotu "w kwocie nie większej niż [...] zł", w sytuacji w której w budżecie Gminy była zaplanowana kwota w wysokości [...] zł i gdy ostatecznie wysokość dotacji celowej dla Powiatu na dofinansowanie wskazanego zadania, po zawarciu przez Wójta Gminy umowy w zakresie udzielenia pomocy finansowej, wyniosła [...] zł - nie powoduje, że zaskarżona Uchwała narusza prawo. Dalej, odwołując się do treści art. 47 ust. 2 ustawy o dochodach jst skarżąca wskazała, że przepis ten odnosi się do wysokości dofinansowania, a określenie tej wysokości, tak jak uczyniła to Rada Gminy, na kwotę "nie większą niż [...] zł" a nie w kwocie [...] zł, nie powoduje, że działanie organu było sprzeczne z prawem. Szczególnie, że Kolegium RIO nie wskazało jaki jest konkretny skutek użycia w uchwale Rady Gminy zwrotu ,,w kwocie nie większej niż". Zdaniem Gminy jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2017 r. sygn. II SA/Wa 746/17). W tej sprawie dokonane przez Radę Gminy naruszenie prawa nie może zostać uznane za istotne. Nie doszło do powstania takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Skarżąca zwróciła także uwagę, że w przedmiotowej sprawie możliwe było uchylenie Uchwały Rady Gminy jedynie w części, tj. w zakresie użytego zwrotu "nie większej niż", bowiem gdyby nie było tego sformułowania, nie doszło by do naruszenia przepisów prawa. Z możliwości tej organ nadzoru jednak nie skorzystał. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonej Uchwale. Na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej zwana: p.p.s.a.), sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Sąd stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Określając ramy prawne sprawy przywołać trzeba art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, zgodnie z którym wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe koresponduje z regulacją art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dochodach jst, według których jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań. Wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. Na podstawie art. 91 ust. 1 USG, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Uchwałą nr [...] Rada Gminy zadecydowała o udzieleniu pomocy finansowej w kwocie nie większej niż [...] zł w postaci dotacji celowej ze środków budżetu Gminy na rok 2018 dla Powiatu [...] na dofinansowanie określonego w tej Uchwale zadania (§ 1 pkt 1 Uchwały). Rada Gminy postanowiła także, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą W. a powiatem [...] (§ 1 pkt 2 Uchwały). Wykonanie tej Uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy W. (§ 2 Uchwały). Sąd stoi na stanowisku, że art. 47 ust. 2 ustawy o dochodach jst. w sposób jednoznaczny i kategoryczny zobowiązuje radę gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na realizowane przez inną jednostkę samorządu zadanie. Do podjęcia takiej uchwały zobowiązuje art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, który nakazuje jej podjęcie organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, wymóg ustawowy określenia w uchwale wysokości dofinansowania oznacza, że konieczne jest wskazanie w niej wymiaru tego dofinansowania. Wysokość, to bowiem nic innego jak wymiar, wielkość, liczba (zob. E.Sobol /red./ Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1994, s.1078). Nie spełnia tego kryterium wskazanie wartości granicznej, bowiem ma ona charakter niekonkretny, nie określa wysokości, lecz pewien limit, w granicach którego mieści zbiór wielu liczb (granice zasięgu). Tymczasem w/w ustawa w art. 47 ust. 2 wymaga określenia wysokości dofinansowania, a więc podania liczbowego konkretnego wymiaru dofinansowania. Nie może stanowić dopełnienia treści Uchwały umowa w sprawie udzielenia dofinansowania, jak chce tego skarżąca. Umowa ta stanowi bowiem następstwo Uchwały o udzieleniu pomocy. Nie mogą tej Uchwały konwalidować także takie okoliczności, jak zaplanowanie w budżecie Gminy dofinansowania w kwocie [...] zł, czy ostatecznie udzielenie dofinansowania w kwocie [...] zł. O prawidłowości Uchwały przesądza bowiem jej samoistna treść. Podkreślić trzeba, że badaniem przez organ nadzoru w postępowaniu nadzorczym objęta jest konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie inne okoliczności towarzyszące, w tym okoliczności jej podjęcia czy wykonania. Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że skoro w Uchwale przewidziano, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą a powiatem, przy czym wykonawcą uchwały będzie Wójt Gminy, to w istocie ten ostatni organ zyskał – w świetle treści Uchwały – kompetencje do ukształtowania ostatecznej kwoty dofinansowania, o ile mieścić się ona będzie w granicach limitu ustalonego Uchwałą. Szczególnie, że – jak zwraca uwagę skarżąca – podejmując Uchwałę Rada Gminy nie znała jeszcze ceny wykonania zadania na które dotacja miała być udzielona ani dokładnej kwoty dotacji która miała być przekazana. Tego rodzaju postanowienia Uchwały, skutkujące ukrytym scedowaniem kompetencji w zakresie kształtowania kwoty dofinasowania, stoją – wbrew zarzutom skargi - w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 ustawy o jst, który – w powiązaniu z art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP -wyłączne kompetencje do kształtowania dofinansowania przypisuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązując jednocześnie ten organ do skonkretyzowania – określenia wysokości tego dofinansowania w uchwale. Ta konstatacja jest skutkiem użycia w uchwale Rady Gminy zwrotu "w kwocie nie większej niż ...". Przypomnieć raz jeszcze trzeba, że sama skarżąca wskazała w skardze, że w dacie podjęcia Uchwały przez Radę Gminy nie była jeszcze znana cena wykonania zadania na które dotacja miała być udzielona i dokładna kwota dotacji która miała być przekazana. Stąd w Uchwale przewidziano, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczania środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą a Powiatem i taka umowa, w której ostatecznie określono kwotę udzielonej dotacji na [...] zł, została zawarta. Potwierdza to, że wbrew regulacji art. 47 ust. 2 ustawy o dochodach jst, nie Uchwała lecz umowa ukształtowała wysokość dofinansowania. W tym stanie rzeczy, skoro opisana na wstępie Uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w postaci dotacji celowej dla Powiatu [...] stoi w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 ustawy o jst oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, słusznie orzekł organ nadzoru o nieważności tejże uchwały, wskazując na jej istotną sprzeczność z w/w przepisami prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy bowiem zaliczyć wadliwą wykładnię i przez to wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną aktu, co wystąpiło w tej sprawie. Wbrew zarzutom skargi, brak było możliwości stwierdzenia nieważności jedynie części uchwały, bowiem to § 1 pkt 1 stanowił sedno jej treści, stąd pozostawienie pozostałych zapisów, po unieważnieniu § 1 pkt 1, czyniło by Uchwałę niewykonalną. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.