I SA/Gl 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Bożena Suleja (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. (dalej ZUS lub organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej określany zamiennie skrótem kpa) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy A.W. (dalej strona lub zobowiązany) dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 02/2000 do 01/2013 - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...], którą odmówiono umorzenia należności w wysokości 36.340,03 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] odmówiono zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Zdaniem ZUS nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1- 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 – dalej usus) uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia oraz, że strona nie wykazała, iż z uwagi na sytuację materialną lub rodzinną uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. Pismem z dnia dniu 23 września 2013 r. strona wystąpiła do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zobowiązany poinformował jednocześnie, że poza już złożonymi dokumentami nie posiada innych zaświadczeń mogących potwierdzić jego sytuację materialną. Następnie organ wskazał, że w myśl art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 usus - należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Po dokonaniu ponownej analizy sprawy uznano, iż organ I instancji prawidłowo ocenił, że nie wystąpiła żadna z przesłanek opisanych w art. 28 ust. 3 usus, gdyż wnioskodawca co prawda nie prowadzi już działalności gospodarczej, jednakże jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w pkt 5 tego uregulowania, ponieważ ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Nie jest zatem wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne (pkt 6). W ocenie organu w niniejszej sprawie z przyczyn oczywistych nie mają zastosowania przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4, 4a. w/w przepisu. Organ przywołał także art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności na w/w podstawie określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. ZUS w tym zakresie powtórzył za organem poprzednio orzekającym w sprawie, że strona nie wykazała, aby ze względu na sytuację materialną i zdrowotną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązała się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił, iż strona nie przedłożyła nowych dowodów w sprawie, które przemawiałyby za zmianą wcześniejszej decyzji. Jak wskazał organ, z poczynionych ustaleń wynika, że zobowiązany nie prowadzi działalności gospodarczej od 31 stycznia 2013 r. Pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.477,36 zł. netto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z B.W. Miesięczne wydatki na utrzymanie wynoszą według oświadczenia strony 820 zł., przy czym kwota ta nie została w żaden sposób udokumentowana. W związku z zarzutem zobowiązanego, że jego konto zostało źle rozliczone i kwota zaległości jest w istocie mniejsza organ dokonał jej weryfikacji i uznał, że suma wskazana w decyzji z dnia [...] jest poprawna. W konkluzji organ przyjął, iż zobowiązany nie spełnił także przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a usus oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu. Stwierdził, iż przedstawione przez stronę argumenty oraz zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie dają wystarczających podstaw do umorzenia należności w oparciu o wskazane przepisy. Poniósł, że złożony wniosek stoi w sprzeczności z interesem publicznym rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń szerokiej rzeszy obywateli albowiem środki na realizację w/w świadczeń pochodzą właśnie z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek. Końcowo organ zaznaczył, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Nawet ustalenie, że istnieją przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje ZUS do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np. znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w przypadku zobowiązanego – w opinii organu - nie zostało wykazane. ZUS zaakcentował, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej strona wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe jej działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Nie można z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o umorzenie jego zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i choruje na reumatyzm. Powołując się na ustawę z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych podniósł, że składka za ubezpieczenie zdrowotne nie jest opłacana przez osobę zaliczoną do umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej ppsa). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ppsa stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy: 02/2000, 04/2000, 07/2000, 09/2000, 11/2000 -12/2000, 03/2001 - 04/2001, 06/2001, 08/2001, 04/2002, 06/2002, 08/2002, 12/2002, 08/2003, 11/2003 - 01/2004, 03/2004 -04/2004, 06/2004 - 01/2013 w łącznej wysokości 36.340,03 zł., w tym odsetki za zwłokę w kwocie 13.487,00 zł. - naliczone na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o umorzenie tj. na dzień 15 lipca 2013 r. Organy obu instancji uznały, że skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 usus, jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 2 usus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego przepisu - w pkt od 1 do 6 albo, gdy zachodzą inne szczególne względy wskazane w rozporządzeniu wykonawczym. Podkreślenia wymaga, iż merytoryczne decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. W realiach niniejszej sprawy, obowiązkiem ZUS było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy istnieją należności (zaległości) składkowe, których umorzenia domagał się skarżący. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 kpa) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 usus. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. stosuje się przepis art. 24 ust. 4 usus w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Przedstawione stanowisko równoznaczne jest ze stwierdzeniem, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosować należy nie tylko nowy (wydłużony) termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. W rozpatrywanej sprawie zaległości skarżącego dotyczą m.in. okresu od lutego 2000 do grudnia 2002 r. Wniosek strona złożyła w dniu 15 lipca 2013 r. czyli już po upływie 10 lat od powstania wskazanych zaległości. Stąd też istotne dla wyniku sprawy było ustalenie czy i kiedy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. W zaskarżonej decyzji zagadnienie to w ogóle nie zostało poruszone - co przemawia za tym, że organ w ogóle nie rozważał problemu przedawnienia części należności objętej niniejszym postępowaniem. Co więcej, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o czynnościach podjętych wobec zobowiązanego w celu ściągnięcia należności, o których byłby on zawiadomiony. Natomiast z treści załącznika nr 12 zatytułowanego "wniosek o umorzenie należności z tytułu składek" (karta 32-27 akt adm.) wynika jednoznacznie, że według stanu na dzień 9 września 2013 r. wobec zobowiązanego nie była prowadzona egzekucja (pkt IX załącznika) oraz że nie wystąpiły okresy zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia (pkt XI załącznika). Taka sama informacja została zawarta w notatce służbowej pracownika ZUS z dnia 9 września 2013 r. (karta 26 akt adm.) Z kolei w odpowiedzi na skargę opatrzonej datą 2 stycznia 2014 r. pełnomocnik organu zawarł stwierdzenie, że "toczące się postępowanie egzekucyjne nie jest zakończone". W tym stanie rzeczy Sąd nie miał możliwości weryfikacji czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem. Zdaniem Sądu niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności strony skarżącej z tytułu składek (wraz z odsetkami za zwłokę) na ubezpieczenie zdrowotne. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia te, w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji, czy (i w jakim zakresie) zaległe składki uległy przedawnieniu czy też nie, a w konsekwencji - co w istocie jest przedmiotem sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.