I SA/Gl 911/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędzia WSA Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H.S., B.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , w dalszej części określany zamiennie "Inspektor" lub "organ nadzoru" działając na podstawie art. 138 § 1 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm. – dalej określaną zamiennie "Kpa.") oraz art. 17 § 1 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm. – dalej określaną też skrótem "u.p.e.a.") – po rozpoznaniu zażalenia H. i B.S. – dalej określanymi zamiennie "zobowiązani", "stronami" lub "skarżącymi" – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] uznającego zarzut nieistnienia obowiązku rozbiórki ogrodzenia frontowego działki nr [...] od strony ul. [...] w G. gm. Ł. za bezzasadny. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Inspektor wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał na podstawie art. 49 b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. z późn. zm. – dalej określanej zamiennie skrótem "pb") małżonkom H. i B.S. rozbiórkę ogrodzenia frontowego działki Nr [...] nr [...] od strony ul. [...] w G. gm. Ł., składającego się z elementów metalowych o długości 53 m i wysokości 1,5 m. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wyrokiem sygn. II SA/Gl 331/10 z dnia 3 września 2010 r. oddalił skargę małżonków S. na w/w decyzję. W dniu 23 listopada 2010 r. PINB w Z. doręczył zobowiązanym upomnienie, zaś dnia 4 marca 2011 r. wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy Nr [...]. Małżonkowi H. i B. S. wnieśli zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne, który został przez PINB w Z. uznany za nieuzasadniony, postanowieniem z dnia [...], Nr [...]. W zażaleniu na w/w postanowienie zobowiązani podnieśli zarzut nieistnienia obowiązku oraz prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny. Podnieśli ponadto, że nie rozumieją, dlaczego w: ,,sprawie objętej wspólnotą małżeńską karane są dwie osoby". Akcentowali też, że w istocie w sprawie nie została popełniona samowola budowlana, gdyż sporne ogrodzenie powstało w miejsce uprzednio istniejącego, legalnego ogrodzenia, jednakże PINB wg nich uporczywie nie chce zająć się merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Rozpoznając zażalenie, [...]WINB w pierwszej kolejności wskazał, że powziął wątpliwości co do prawidłowości doręczenia zaskarżonego postanowienia B.S. a w konsekwencji, do terminowości wniesienia przez niego zażalenia na to postanowienie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżone postanowienie była zaadresowana wyłącznie na H.S., która też tę przesyłkę odebrała (w dniu 26 kwietnia 2012 r.). Mając na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt: II OSK 964/06, organ przyjął, że doręczenie przesyłki do rąk jednego małżonka jest skuteczne również wobec drugiego małżonka. W rozdzielniku postanowienia wpisani są oboje małżonkowi, a zaadresowanie samej koperty na jednego z nich mogło wynikać z regulaminu Poczty Polskiej, który nie był jednoznaczny w odniesieniu do doręczania przesyłek adresowanych do większej ilości adresatów. Z tego też powodu uznano, że ‘ zażalenie zostało wniesione w ustawowo przewidzianym terminie. Odnosząc się do argumentów zażalenia, [...]WINB stwierdził, że kwestia kierowania obowiązków tak w postępowaniu zwykłym, jak również w postępowaniu egzekucyjnym, na oboje małżonków została wyjaśniona szczegółowo w postanowieniu z [...], znak: [...] w sprawie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym. Organ wskazał wówczas, że egzekucję administracyjną wszczyna się wobec każdego zobowiązanego, zaś po sporządzeniu i doręczeniu odrębnego tytułu wykonawczego, następuje wszczęcie odrębnego postępowania o którym mowa w art. 25 § 5 u.p.e.a. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Gl 909/07). Analogicznie również, w wyroku z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Gl 112/10, WSA w Gliwicach stanął na stanowisku, iż zobowiązanie solidarne to pojęcie prawa cywilnego a stosownie do art. 369 k.c. zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika z ustawy lub czynności prawnej. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania do wykonania obowiązku nałożonego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie posługuje się pojęciem solidarności w art. 119 i nast. ustawy dotyczącym nakładania grzywny w celu przymuszenia. Skoro zatem egzekwowany obowiązek nie ma charakteru solidarnego to nieuzasadnione byłoby przyjęcie by zastosowany środek egzekucyjny miał charakter zobowiązania solidarnego. Generalnie zatem należy uznać, że skarżący mogą być obciążani oboje w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego. W odniesieniu do podnoszonej przez zobowiązanych kwestii nieistnienia obowiązku i wadliwego zbadania stanu faktycznego przez PINB w Z. oraz tendencyjności prowadzonego przez ten organ postępowania wyjaśniającego [...]WINB wskazał, że kwestia tego, czy w sprawie została dokonana samowola budowlana oraz na czym ta samowola polegała, została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta decyzją [...]WINB z [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w Z. z [...], znak: [...]. Decyzja ta podlegała także kontroli sądowej w ramach postępowania przed WSA w Gliwicach, który wyrokiem z 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 331/10, oddalił skargę. Tym samym organy nadzoru uznał, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe weryfikowanie sprawy dotyczącej spornego ogrodzenia, gdyż ustalenia w tym przedmiocie prowadziłyby do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 kpa. W skardze skierowanej do WSA w Gliwicach zobowiązani podnieśli niezasadność prowadzonego postępowania, akcentując, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie pozbawienia ich części własności działki budowlanej. Wskazali także, że kara finansowa dotyczy przymuszenia ich do wykonania rozbiórki legalnie istniejącego ogrodzenia działki. Skarżący kwestionują ponadto cel zajęcia działki, podnosząc że nie był to cel publiczny, gdyż zajęcie dotyczyło wybudowania drogi dojazdowej do zabudowanej działki M. K. Wskazują ponadto na błędy pracowników organów w zakresie wydania pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wyznaczenia dróg dojazdowych do posesji. W ocenie skarżących dojazd do posesji M. K. można doprowadzić w inny sposób – na co bezskutecznie zwracali uwagę w Urzędzie Gminy w Ł. [...]WINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1265) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...]WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Z., o uznaniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne za niezasadne. Istotną okolicznością w sprawie jest fakt, że tytuł wykonawczy, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie egzekucyjne dotyczy postanowienia z dnia PINB w Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie nałożenia na zobowiązanych grzywny w wysokości pięć tysięcy złotych w celu przymuszenia. Postanowienie to w tej części zostało utrzymane przez [...]WINB postanowieniem z dnia [...]. Skarżący zarówno w zażaleniu jak i w skardze wskazywali na nieistnienie obowiązku i wadliwego zbadania przez PINB w Z. stanu faktycznego, a nadto tendencyjne prowadzenie postępowania. Ocena tego zarzutu wymaga odwołania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że: 1) PINB w Z. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał H. i B. małżonkom S. rozbiórkę ogrodzenia frontowego działki nr [...] od strony ul. [...] w G., w Gminie Ł., która to decyzja została utrzymana przez [...]WINB decyzją z dnia [...], nr [...], 2) skarga na decyzję [...]WINB została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 331/10, 3) upomnieniem z dnia 17 listopada 2010 r. PINB w Z. nakazał wykonanie rozbiórki wskazanego w prawomocnej decyzji ogrodzenia, w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało doręczone w dniu 2 listopada 2010 r. (potwierdzenie odbioru - karta nr 43 akt egzekucyjnych), 4) PINB w Z. postanowieniem z dnia [...] nałożył na H. i B. małżonków S. grzywnę w wysokości [...] zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji PINB w Z.(karta nr 51 akt egzekucyjnych), które to postanowienie w części dotyczącej grzywny zostało utrzymane w mocy przez [...]WINB postanowieniem z dnia [...] (karta nr 57 akt egzekucyjnych), 5) wierzyciel PINB w Z. wystawił w dniu 14 marca 2012 r. tytuł wykonawczy nr [...] wskazując rodzaj należności – grzywnę w celu przymuszenia (tytuł wykonawczy został wystawiony na B. S. ze wskazaniem w części N danych identyfikacyjnych współmałżonka H.S.). W świetle przedstawionych dowodów za nieuzasadniony należało uznać zarzut skarżących o nieistnieniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Uprawnionym jest przy tym wniosek, że skarżący utożsamiają postępowanie egzekucyjne dotyczące grzywny z postępowaniem w sprawie nakazu rozbiórki płotu. Ta ostania sprawa została jednak prawomocnie rozstrzygnięta a to oznacza, że organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji, w sposób określony przepisami prawa. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 7 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ((Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą egzekucyjną, po pierwsze organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, po drugie organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, po trzecie stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżących w sprawie), wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy o egzekucji). Oznacza to, iż organ winien zastosować wobec zobowiązanego taką dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Grzywnę w celu przymuszenia - stosownie do art. 119 § 1 ustawy egzekucyjnej, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy o egzekucji). Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu sprawy decyzją PINB w Z .z dnia [...] nałożono na skarżących obowiązek rozbiórki ogrodzenia frontowego działki nr [...] od strony ul. [...] w G. w Gminie Ł. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] wymierzył małżonkom grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] utrzymał w tej części postanowienie organu I instancji. Próba podważenia zasadności nałożonego decyzją z dnia [...] obowiązku, jaką podjęli skarżący, wskazując mi. in. na fakt "legalnie istniejącego ogrodzenia działki", a tym samym nieistnienia obowiązku nie mogła odnieść żadnego skutku procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd zakresem kontroli pod względem zgodności z prawem mógł jedynie objąć postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, dotyczące nałożenia na skarżących grzywny, nie zaś postępowania o nakazaniu rozbiórki, jako że - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy. Grzywna w celu przymuszenia jest w myśl art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a., środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, a wydający postanowienie o jej nałożeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest zarazem organem egzekucyjnym i wierzycielem. Sytuacja ta zmienia się jednak w momencie, gdy grzywna nie zostaje przez zobowiązanego uiszczona i następuje jej przymusowe ściągnięcie. W myśl bowiem art. 124 § 1 u.p.e.a. nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Ustawa traktuje zatem tryb ściągnięcia nieuiszczonych grzywien w celu przymuszenia tak, jakbyśmy mieli do czynienia z nowym obowiązkiem podlegającym egzekucji administracyjnej. Wówczas organ egzekucyjny, który wymierzył grzywnę w celu przymuszenia, staje się wierzycielem i prowadzi "nową" egzekucję. Stosuje się wtedy środki egzekucyjne przewidziane w art. 1a pkt 12a p.e.a. (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 537-538). W badanej sprawie, PINB w Z.występuje jako wierzyciel, a stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu dotyczy treści art. 33 pkt 1 w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. Postępowanie to nie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki płotu) ale o charakterze pieniężnym (grzywny w celu przymuszenia). W tym zakresie skarżący nie podnieśli zarzutu koncentrując zarzuty na nieistnieniu obowiązku z tej przyczyny, że płot został wybudowany legalnie, jednakże taki zarzut (tylko w określonym stanie faktycznym - np. przy wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji) mógłby być zasadny w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, a nie o charakterze pieniężnym. Kwestionując nieistnienie obowiązku o charakterze pieniężnym tj. dochodzonej/egzekwowanej grzywny skarżący musieliby wykazać, że to ta grzywna nieistnieje, a nie że nieistnieje obowiązek, którego nie wykonali i z tego tytułu została zastosowana grzywna w celu przymuszenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.