I SA/Gl 940/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] (znak [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej "k.p.a."), w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, zwanej dalej "u.s.u.s.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku K. L. zastępowanego przez przedstawicielkę ustawową (matkę) o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS określił wysokość zobowiązań zmarłego w dniu [...] 2012 r. P. L. na dzień otwarcia spadku na łączną kwotę [...] zł, w tym na ubezpieczenie społeczne za okres 12/2007-08/2008 w łącznej kwocie [...] zł (w tym: z tytułu składek [...] zł, z tytułu odsetek od daty zgonu [...] zł, z tytułu kosztów upomnienia [...] zł), z tytułu składek zdrowotnych za okres 12/2007-10/2009 w łącznej kwocie [...] zł (w tym: z tytułu składek [...] zł, z tytułu odsetek od daty zgonu [...] zł) oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 11/2005, 10/2006, 12/2007-08/2008 w łącznej kwocie [...] zł (w tym: z tytułu składek [...] zł, z tytułu odsetek od daty zgonu [...] zł, z tytułu kosztów upomnienia [...] zł) i orzekł, że małoletni K. L., reprezentowany przez ustawowego przedstawiciela – matkę M. L. oraz małoletni M. L. i małoletnia L. L. reprezentowani przez ustawowego przedstawiciela – matkę M. L., jako spadkobiercy ww. płatnika ponoszą solidarnie odpowiedzialność za wymienione w pkt 1 zobowiązania do stanu czynnego spadku, określonego w protokole spisu inwentarza z dnia 20 stycznia 2016 r. sporządzonym przez Komornika Sądowego w G. . P. Z. sygn.. akt [...], tj. do wysokości [...] zł. Pismem z dnia 28 września 2017 r. M. L. działająca w imieniu małoletniego K. L., w związku z ww. decyzją wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Podniosła, że po otrzymaniu protokołu spisu inwentarza z dnia 20 stycznia 2016 r. sporządzonego przez Komornika Sądowego w G. P. Z. wystosowała pismo do Sądu Rejonowego w G.. o powołanie biegłego w sprawie faktycznej wyceny spółek ze stanu czynnego spadku. Wskazała, że do dnia złożenia wniosku nie została oszacowana wartość czynna spadku. Jednocześnie podkreśliła, że małoletni K. L. otrzymuje rentę rodzinną w wysokości [...] zł oraz zamieszkuje wraz z nią i drugim jej dzieckiem, utrzymując się z uzyskiwanego przez nią wynagrodzenia za pracę. Podkreśliła, że w latach 2007-2008 nie znała ojca swojego dziecka. Uzasadniając zaskarżoną decyzję ZUS wskazał, że na koncie płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ wskazał na treść art. 30 u.s.u.s. i stwierdził, że w przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się", co oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. W przypadku tego rodzaju składek, ZUS nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Jednocześnie organ wskazał, że z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, iż umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie P. L. jako płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że organ nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. Ostatecznie odwołując się do treści art. 61a § 1 k.p.a. ZUS stanął na stanowisku, iż w sprawie małoletniego K. L. musi wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem nie może prowadzić postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Dodatkowo ZUS poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych we wniosku, a po zakończeniu tego postępowania wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności po zmarłym P. L.. W skardze na powyższą decyzję M. L. działająca jako przedstawiciel ustawowy małoletniego K. L. podniosła, że wydana decyzja całkowicie pozbawi rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podniosła, że ZUS nie przeanalizował spisu inwentarza po zmarłym ojcu małoletniego, w którym wartość spadku wyniosła [...] zł. Zarzuciła, że dom spadkodawcy został zlicytowany przez komornika, a z uzyskanej sumy ZUS mógł zaspokoić należności. Tymczasem w chwili obecnej organ chce nałożyć na opiekuna prawnego małoletniego spłatę w ramach umowy ratalnej. Podkreśliła, że jest jedynym żywicielem rodziny, w skład której wchodzą małe dzieci, a także spłaca kredyt mieszkaniowy. Wskazała, że małoletni K. L. otrzymuje rentę rodzinną w wysokości [...] zł, a tym samym nałożona przez ZUS rata na opiekuna prawnego małoletniego pozbawi go mieszkania, utrzymania, prawa do edukacji oraz normalnej egzystencji rodziny. Na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony podniósł, że ZUS na skutek swojego zaniechania (brak klauzuli wykonalności) nie zaspokoił się z sumy podziału majątku odziedziczonego przez skarżącego. Na powyższą okoliczność złożył do akt sprawy kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...], sygn. akt [...] oraz postanowienie komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z dnia [...] w przedmiocie sporządzenia projektu podziału sumy uzyskanej z egzekucji nieruchomości zmarłego P. L. oraz protokół spisu inwentarza z dnia 20 stycznia 2016 r. sporządzonego przez tego komornika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja ZUS z dnia [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a ww. ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej rozporządzenie). Odwołać się także trzeba do brzmienia art. 30 u.s.u.s., w myśl którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd pomimo, że zdecydował o uchyleniu całej decyzji, to w ramach jej kontroli zaaprobował rozstrzygnięcie organu w zakresie zastosowania art. 30 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że - jak stwierdził m.in. NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13 - możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadnie więc ZUS, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone, niebędące płatnikami tych składek odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie w zakresie dotyczącym ww. kwoty (wbrew twierdzeniom skargi) organ prawidłowo nie objął tym rozstrzygnięciem części należności skarżącego z tytułu odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia powyższych składek. Podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 5 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 223/11). Zakwestionować natomiast należało rozstrzygnięcie organu w zakresie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. W odniesieniu do składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a więc zachodzi możliwość umorzenia tych należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności a to oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie w kontekście tego przepisu. Dokonując analizy tej części zaskarżonej decyzji (posiłkując się argumentacją przedstawioną m. in. w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 844/16, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazać należy, że sądowi jest znana linia orzecznicza wskazująca na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a w konsekwencji uznających za konieczne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź odmowę wszczęcia tego postępowania (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 613/11, w Łodzi z 1 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 707/14 czy w Warszawie z 19 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 169/16). Skład orzekający w tej sprawie jednak aprobuje i uznaje za zasadny pogląd wskazujący, że decyzja wydana przez organ powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez pracowników; takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach tutejszego Sądu: z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 629/12; z 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1124/13; z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 486/14; z 10 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 657/15 a także z 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 672/16 oraz z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 674/16. Mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniach ww. wyroków należy wskazać, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne. Odrębną decyzją z dnia [...] (kontrolowaną w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 941/18) ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu tych składek na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Natomiast w decyzji podlegającej ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organ w stosunku do tych samych składek odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając przyczynę uniemożliwiającą orzekanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji (odmówił wszczęcia postępowania). Podkreślenia wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, jakie przesłanki należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W przypadku, gdy przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może być stosowana odnośnie do konkretnej należności, nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, lecz ustawowy zakaz stosowania tej przesłanki. Postępowanie jest przedmiotowe, a jedynie zakres postępowania wyjaśniającego jest węższy, tj. ograniczony do badania jednej, a nie dwóch przesłanek umorzenia należności. Sąd stwierdza, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika naruszył także przepis art. 61a § 1 K.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie ograniczało zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec w przedmiocie wniosku małoletniego, reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową (matkę), mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 K.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.