I SA/Gl 955/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi A S.A. w B. (dalej: "spółka" lub "skarżąca") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. o odmowie wznowienia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A’ S. A. w K. (podmiotu, którego następcą prawnym jest skarżąca spółka). Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. A’ S.A. w K. pismem z dnia 16 września 2016 r., określonym jako "skarga o wznowienie postępowania", powołując się na art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), następnie oznaczanej w skrócie: k.p.a., zwróciła się do Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej również: "organ pierwszej instancji", "organ egzekucyjny") o wznowienie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...], nr [...] wystawionego przez Burmistrza Miasta L. a obejmującego należność z tytułu podatku od nieruchomości za styczeń 2005 r. w kwocie [...] zł. Spółka wskazała, że w toku tego postępowania organ egzekucyjny dokonał pobrania od niej kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisów, które następnie zostały uznane za niezgodne z konstytucją na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. 2. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 126 i art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej powoływanej jako: u.p.e.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. 3. Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpoznaniu wniesionego przez spółkę zażalenia z dnia 2 listopada 2016 r., postanowieniem z dnia [...] uchylił powyższe postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zastosowania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. 4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145a k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., odmówił wznowienia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec spółki na podstawie wyżej wskazanego tytułu wykonawczego. 5. W zażaleniu z dnia 24 maja 2017 r. spółka wniosła o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy organowi egzekucyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Podniosła zarzut naruszenia art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez odmowę wznowienia postępowania egzekucyjnego, w toku którego pobrano od niej koszty egzekucyjne na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej, które następnie Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją RP na mocy wspomnianego wyroku. Tym samym, w przekonaniu spółki, doszło do pozbawienia jej konstytucyjnego prawa do ponownego rozpoznania sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. 6. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej również: "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 126, art. 149 § 4 k.p.a. oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru wpierw zrelacjonował stan sprawy i w tych ramach odnotował, że po wystawieniu (w dniu [...]) tytułu wykonawczego doszło do zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną skarżącej spółki w B S. A. w Z.. Nastąpiło to zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2010 r., nr [...]. Z kolei zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...] organ egzekucyjny poinformował dłużnika zajętej wierzytelności o uchyleniu tego zajęcia z uwagi na wyegzekwowanie dochodzonej należności w łącznej wysokości [...] zł obejmującej: należność główną ([...] zł), odsetki ([...] zł) i koszty egzekucyjne ([...] zł). Postępowanie egzekucyjne zakończyło się zatem zapłatą należności. Mając to na względzie, organ nadzoru stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności wznowienia postępowania egzekucyjnego o charakterze przedmiotowym, bowiem postępowanie egzekucyjne zakończyło się wyegzekwowaniem należności, nie zaś poprzez wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia. Tym samym, jak wskazał, zakończenie postępowania egzekucyjnego poprzez wyegzekwowanie obowiązku, w tym pobranie kosztów egzekucyjnych, nie stanowiło rozstrzygnięcia w zakresie sprawy, co do której można zastosować instytucję wznowienia postępowania. W świetle art. 145 k.p.a. wznowić można bowiem tylko takie postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej lub ostatecznego postanowienia. W dalszej kolejności, odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez spółkę, organ nadzoru wyjaśnił, że powyższej kwalifikacji nie może zmienić powoływanie się na art. 145a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten jest w istocie tylko nową podstawą wznowienia postępowania obok tych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. i nie stanowi on uniwersalnej przesłanki wznawiania każdego postępowania, które zawisło przed organami administracji publicznej. Za bezpodstawne uznał też doszukiwanie się cech decyzji czy postanowienia w tytule wykonawczym, który, jak wskazał, nie kreuje przecież nowego stanu prawnego, lecz stanowi jedynie podstawę działania organu egzekucyjnego, a jego byt prawny kończy się z chwilą wyegzekwowania należności nim objętej wraz z należnymi odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Zarazem podkreślił, że samo naliczenie kosztów egzekucyjnych jest czynnością materialno-techniczną organu egzekucyjnego. Dalej za nieuprawniony uznał pogląd spółki, w myśl którego specyfika przepisów u.p.e.a., w połączeniu z gwarancyjną normą art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, umożliwia odpowiednie zastosowanie przepisu art. 145a § 1 k.p.a. do postępowania egzekucyjnego, które zostało zakończone w formie "innego rozstrzygnięcia" bądź też czynności faktycznych. Na koniec zaakcentował z kolei, że wznowienie postępowania egzekucyjnego zakończonego wyegzekwowaniem należności jest niemożliwe także ze względu na fakt, że tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, którego roszczenie wobec spółki po wyegzekwowaniu należności zostało zaspokojone. Nie ma więc prawnej możliwości wystawienia ponownie tytułu wykonawczego, gdyż obowiązek ten już nie istnieje. 7. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o uchylenie wyżej wskazanego postanowienia organu nadzoru i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powtórzyła przy tym zarzut podniesiony w zażaleniu. Dodatkowo wytknęła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez przeprowadzenie błędnej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji i jego nieuchylenie. W ocenie skarżącej prawidłowe (odpowiednie) zastosowanie art. 145a § 1 k.p.a. w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wymaga uwzględnienia odrębności tego postępowania, uregulowanego na mocy u.p.e.a., przy wykorzystaniu wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją RP. Specyfika ta widoczna jest na płaszczyźnie stosowanych form rozstrzygnięć o prawach i obowiązkach stron postępowania, które mogą nie przyjmować postaci decyzji lub postanowień, lecz także innych rozstrzygnięć (np. tytułu wykonawczego czy zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego) oraz na płaszczyźnie sposobu zakończenia tego postępowania, które następować może również na mocy czynności faktycznych, np. poprzez wyegzekwowanie dochodzonej należności. Tym samym dojść należy do wniosku, że stosując odpowiednio regulacje k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 145a § 1 k.p.a) i przy uwzględnieniu specyfiki postępowania egzekucyjnego (art. 18 u.p.e.a.), możliwe jest również wznowienie takiego postępowania, które zakończone zostało czynnością faktyczną (wyegzekwowaniem obowiązku) bez wydawania jakiegokolwiek aktu. Innymi słowy przyjąć należy, że skoro u.p.e.a. nie reguluje w sposób bezpośredni instytucji wznowienia postępowania, to obowiązkiem organów jest odpowiednie zastosowanie art. 145a § 1 k.p.a. Stanowi to bowiem realizację instytucji uregulowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, której celem jest usunięcie stanu niekonstytucyjności nawet w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 387/15). 8. W odpowiedzi organ nadzoru zażądał oddalenia skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możność wznowienia postępowania egzekucyjnego, które zostało zakończone poprzez wyegzekwowanie należności. Organ egzekucyjny (i w ślad za nim – organ nadzoru) stoją na stanowisku, że w takim przypadku wznowienie postępowania nie może nastąpić, ponieważ nie zostało ono zwieńczone wydaniem ostatecznej decyzji lub ostatecznego postanowienia jak tego wymaga art. 145 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki kwalifikacja ta jest błędna, gdyż narusza ona konstytucyjną gwarancję wzruszenia rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, a poza tym stanowi przejaw braku uwzględnienia specyfiki postępowania egzekucyjnego, w którym skonkretyzowanie obowiązku poniekąd następuje w tytule wykonawczym i zawiadomieniu o zajęciu prawa majątkowego, a czynność w postaci wyegzekwowania należności kończy to postępowanie i do stwierdzenia zaistnienia tej okoliczności nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Przystępując w tej sytuacji do przedstawienia motywów niniejszego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie egzekucyjne w administracji stanowi szczególny rodzaj postępowania administracyjnego, a wyjątkowość ta znajduje odzwierciedlenie w obszarze normatywnym, którego częścią pozostaje u.p.e.a. Regulacja ta nie ma jednak charakteru kompleksowego, ponieważ w swym art. 18 przewiduje, że jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, to w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W postępowaniu egzekucyjnym zasadą jest więc odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a., chyba że przepisy u.p.e.a. stanowią inaczej. Odpowiednie (czyli dopasowane do określonych uwarunkowań) zastosowanie danego przepisu oznacza jego zastosowanie wprost, z pewną modyfikacją lub niezastosowanie w ogóle. Instytucja wznowienia postępowania egzekucyjnego nie została przewidziana w u.p.e.a. O wznowieniu postępowania administracyjnego traktują jednak przepisy k.p.a., które – zgodnie z powołanym art. 18 u.p.e.a. – w postępowaniu egzekucyjnym należy stosować odpowiednio. Pierwszym z nich jest art. 145 k.p.a., w którym wskazano, że wznowieniu podlega postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a następuje to w razie spełnienia przynajmniej jednej z określonych w nim przesłanek. Dalsze przepisy nie wprowadzają odmiennej regulacji w tym zakresie. Natomiast uwzględnienie brzmienia art. 126 k.p.a. pozwala jedynie na wysnucie wniosku, że skutkiem zawartego w nim nakazu odpowiedniego stosowania do postanowień wybranych przepisów dotyczących decyzji jest konieczność uznania, że art. 145 k.p.a. odnosi się także do postanowień ostatecznych. W konsekwencji w świetle tego przepisu za dopuszczalne uznać trzeba wznowienie postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej lub postanowienia ostatecznego. Mowa tu zatem o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej tylko w taki sposób (a nie: jakiegokolwiek postępowania administracyjnego). Pogląd ten jest aprobowany w nauce prawa administracyjnego (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX 2010, wyd. III. Komentarz do art. 145 k.p.a.). Spotkał się on również z akceptacją sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 110/14, Lex nr 2091928), gdzie podkreśla się zarazem niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaświadczenia lub dokonaniem innej czynności materialno-technicznej (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47; wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 1248/96, POP 1999, nr 3, poz. 72). Dostrzeżenia wymaga, że już na gruncie samego k.p.a. wykładnia art. 145 k.p.a. sprowadza się do uznania niemożności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w inny sposób aniżeli poprzez wydanie decyzji ostatecznej lub postanowienia ostatecznego. Jest tak pomimo wielości form załatwienia sprawy administracyjnej, jakie występują w praktyce stosowania prawa administracyjnego. Jeżeli zatem wznowić można tylko takie postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją ostateczną lub postanowieniem ostatecznym, to odpowiednie stosowanie analizowanego przepisu w postępowaniu egzekucyjnym nie może prowadzić do wniosku przeciwnego. Jak już bowiem wspomniano, postępowanie egzekucyjne jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego. W jego ramach, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym, może dochodzić do zakończenia postępowania w sposób inny aniżeli poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Nie świadczy to zatem o specyfice tego postępowania i nie uzasadnia konieczności dokonywania rozszerzającej interpretacji norm odpowiednio w nim stosowanych. Za nieuprawnione uznać zatem trzeba wywiedzenie z faktu specyfiki postępowania egzekucyjnego powinności poszerzenia katalogu form załatwienia sprawy poza te, jakie wynikają wprost z odpowiednio stosowanego w tym postępowaniu art. 145 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Kwalifikacji tej nie zmienia fakt, że podstawę żądania zgłoszonego w rozpatrywanym przypadku stanowił nie art. 145 k.p.a., lecz następujący po nim art. 145a k.p.a. Sposób zredagowania tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że zawiera on kolejne (poza wymienionymi w art. 145 k.p.a.) przesłanki wznowienia postępowania i nie wprowadza jakiejkolwiek modyfikacji w zakresie odnoszącym się do tego, że wznowione może zostać jedynie postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją lub ostatecznym postanowieniem. Stwierdzić zatem należy, że art. 145a k.p.a. stanowi w rzeczywistości jedynie uzupełnienie katalogu przesłanek wznowienia postępowania zawartego w art. 145 k.p.a., a w pozostałym zakresie nie wprowadza jakiejkolwiek modyfikacji normy w tym przepisie zawartej. W świetle powyższego podzielić należy pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest wznowienie postępowania egzekucyjnego, które zostało zakończone czynnością w postaci pobrania należności wraz z należnymi odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Stwierdzenie zaistnienia tej przeszkody musi z kolei skutkować wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), co w niniejszej sprawie miało miejsce. Takie działanie organu egzekucyjnego było zatem zgodne z prawem i z tego względu wymagało pozytywnej weryfikacji. Jednocześnie nie zasługiwały na aprobatę argumenty powołane przez skarżącą spółkę tak w zażaleniu, jak i następnie w skardze. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do kwestii naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, dostrzec należy, iż w przepisie tym wyraźnie wskazano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. O tym zatem w jaki sposób rozstrzygnięcie oparte na niekonstytucyjnym przepisie może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego decydują zasady i tryb określone w przepisach właściwych dla danego postępowania. W tym przypadku są to przepisy u.p.e.a. i k.p.a., z których – jak wyżej wykazano – wynika brak możności wznowienia postępowania administracyjnego (egzekucyjnego) zakończonego w inny sposób aniżeli poprzez wydanie ostatecznej decyzji lub ostatecznego postanowienia. Nie oznacza to jednak, że wskazana norma konstytucyjna w omawianym przypadku nie jest realizowana, albowiem w razie stwierdzenia pobrania kosztów egzekucyjnych w nadmiernej wysokości strona może wystąpić o ich zwrot (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, Lex nr 518241 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 936/16, Lex nr 2197204). Za niezasadne uznać też należało wywody zmierzające do wykazania, że cechy aktu administracyjnego posiada tytuł wykonawczy czy zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego, albowiem trudno nie dostrzec, że instytucje te spełniają zgoła odmienne funkcje. Tytuł wykonawczy jest wszak wystawiany przez wierzyciela w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Służy on zatem do uruchomienia procedury zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z mocy samego prawa lub indywidualnego rozstrzygnięcia. Zarazem sam w sobie takim rozstrzygnięciem nie jest, albowiem nie stanowi źródła obowiązku określonego zachowania się. Takim rozstrzygnięciem nie jest również wspomniane zawiadomienie, które pełni wszak jedynie funkcję informacyjną o dokonanej czynności egzekucyjnej w postaci zastosowania środka egzekucyjnego. Zarówno zatem tytuł wykonawczy, jak i zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego nie spełniają cech aktu administracyjnego, ponieważ w następstwie ich wydania nie dochodzi do zmiany sytuacji materialnoprawnej strony. Innymi słowy, nie przyczyniają się one do powstania, zmiany czy unicestwienia obowiązków, lecz służą wyłącznie do ich wyegzekwowania. W związku z powyższym argumentację powołaną przez skarżącą należało uznać za chybioną. Stwierdzenie z kolei, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem skutkować musiało oddaleniem skargi, co też nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).