I SA/Gl 964/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi V. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia pani V. P. (dalej Strona), w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipotek z ksiąg wieczystych o nr [...] i [...], działając m.in. na podstawie art. 306c i art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. 2012.749), utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżonym postanowieniem Prezydent Miasta B. odmówił wydania spornego zaświadczenia powołując się na treść art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej oraz podnosząc, że wpisy hipotek zostały dokonane na podstawie tytułów wykonawczych, przy czym, nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] odłączona od księgi wieczystej o nr [...] na mocy art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), dalej ustawa o hipotece, została współobciążona przez Sąd wpisami dokonanymi na wniosek wierzyciela do wskazanej księgi na podstawie tytułów wykonawczych oraz decyzji ustalających podatek od nieruchomości na lata 2008 – 2011 r. od nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. W zażaleniu na to postanowienie strona podniosła, że w sprawie naruszono art. 5, art. 58 § 2 i art. 145 § 2 K.c. w związku z art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż Prezydent Miasta bezpodstawnie obciążył hipoteki różnych nieruchomości na podstawie tego samego tytułu, a tym samym, zasadne jest żądanie złożenia przez wierzyciela wniosku do Sądu o wykreślenie hipoteki, względnie o wydanie zaświadczenia o wyrażeniu zgody na ich wykreślenie. Odnosząc się do sprawy Kolegium stwierdziło, że mają do niej zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, bowiem konieczność obciążenia nieruchomości Strony hipoteką wynika z istniejących zaległości podatkowych w podatku od nieruchomości, stanowiących dochód gminy i z tych względów nie mają zastosowania przepisy K.c. Wyjaśniło, że w przepisach art. 34 – 39 Ordynacji podatkowej ustawodawca uregulował zasady powstawania hipoteki przymusowej zabezpieczającej wierzytelności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Są to przepisy szczególne, o których mowa w art. 110 ustawy o hipotece. Przepisy Ordynacji podatkowej, dotyczące hipoteki przymusowej, stanowią też uregulowania szczególne w stosunku do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczących ustanowienia hipoteki. Następnie SKO zacytowało przepis art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 100 ustawy o hipotece, zgodnie z którym wierzyciel jest zobowiązany dokonać wszelkich czynności umożliwiających wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej, w razie wygaśnięcia hipoteki. Kolegium zauważyło, że wydawanie zaświadczeń w postępowaniach podatkowych regulują przepisy zawarte w art. 306a do art. 306h Ordynacji podatkowej. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 306a § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 306a § 2 pkt 2). Oznacza to, że zaświadczenie w rozumieniu Ordynacji, to urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie, oraz że jest aktem, który potwierdza istnienie uprawnień czy obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym. SKO wskazało sposoby zakończenia postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia, a odnoszące się do wniosku strony, podało, że obciążenie jej nieruchomości hipotekami było zasadne, gdyż wpisy hipotek do poszczególnych ksiąg wieczystych zostały dokonane na podstawie wskazanych, różnych tytułów wykonawczych, a tym samym wniosek strony dotyczył wydania zaświadczenia, którego organ nie może wydać i należało odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca pani V. P. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie w całości i rozstrzygniecie o istocie sprawy zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania poprzez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego zgodnie z art. 6, 7, 8, 10 i 13 K.p.a., poprzez brak zastosowania, – naruszenie art. 34 § 4 Ordynacji podatkowej przez błędną interpretację, – naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5, 58 § 2 i 245 § 2 K.c. w związku z art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. wniosła o wykreślenie z przedmiotowych ksiąg wieczystych wpisów spornych hipotek, podając, że Prezydent Miasta, będący wierzycielem obciążył hipoteką trzy odrębne nieruchomości na podstawie wierzytelności wynikających z tego samego zdarzenia, a mianowicie podatku od nieruchomości przy ul. [...]. Zauważyła, że organ rozstrzygał jej wniosek w oparciu o jeden przepis tj. art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącej przedmiotowa sprawa jest sprawą stricte administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy K.p.a., gdyż dotyczy uprawnienia strony do żądania od organu, aby ten zwolnił zajęte przez niego hipoteki wskazanych nieruchomości, natomiast fakt, iż hipoteki te zostały obciążone zobowiązaniem wynikającym z podatku od nieruchomości nie ma wpływu na właściwość przepisów, które mają zastosowanie do rozpatrzenia przedmiotu wniosku dotyczącego sprawy administracyjnej. Następnie skarżąca przywołała przepisy art. 6 i art. 7 K.p.a. stwierdzając, że organ pierwszej instancji rozpatrując jej wniosek naruszył te normy prawa powołując się na art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej i dokonując przy tym błędnej jego wykładni, której należy dokonywać przy użyciu szeregu narzędzi interpretacyjnych (wykładnia językowa, systemowa, celowościowa). Skarżąca wyjaśniła, że celem ustawodawcy – ustanawiając przepis art. 34 § 1 i następne Ordynacji podatkowej, było zabezpieczenie wierzytelności wierzyciela poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości dłużnika, - nie oznacza to, że przepis ten uprawnia wierzyciela do dowolnego działania względem dłużnika, gdyż jego granice wyznaczają odpowiednie przepisy postępowania m.in. wynikające z art. 6, 7, 8, 10 i 13 K.p.a. oraz zasad współżycia społecznego, określonych w kodeksie cywilnym. Według skarżącej w sprawie miał zastosowanie, w drodze analogii, przepis art. 145 § 2 K.c. stanowiący o niedopuszczalności ustanowienia hipotek w sposób nadmiernie uciążliwy dla dłużnika, przekraczający potrzebę zwykłego zabezpieczenia interesu wierzyciela. Działanie wierzyciela niezgodne ze wskazanymi zasadami narusza przepis art. 5 K.c., zaś skutkiem tego działania jest nieważność czynności prawnej zgodnie z art. 58 § 2 K.c. Skarżąca stwierdziła, że domagała się zwolnienia hipotek wskazanych niedużych nieruchomości z dokonanych wpisów – poprzez obciążenie tymi hipotekami, hipoteki innej dużej nieruchomości (przy ul. [...]), której wartość wielokrotnie przewyższa sumę wszystkich zadłużeń podatkowych; zatem nie ma żadnego uzasadnienia, aby wierzyciel obciążał hipoteki jeszcze innych nieruchomości. Skarżąca podnosiła, że przedmiotowe zobowiązania wygenerowała tylko nieruchomość przy ul. [...], wartość tej nieruchomości przewyższa wielokrotnie koszty zadłużenia, zaś obciążenie innych nieruchomości stanowi dodatkową, zbędną uciążliwość dla skarżącej, gdyż ogranicza jej możliwości (zdolność do zaciągania kredytu bankowego). Skarżąca wyraziła pogląd, że "SKO jest w błędzie, iż dłużnik nie ma prawa żądać do wierzyciela, aby ten zwolnił hipoteki jego nieruchomości w sytuacji, gdy wierzyciel w sposób nadmierny, zbyt uciążliwy działał wobec dłużnika". Podniosła, że zasada uwzględnienia interesu indywidualnego obowiązuje w całym ciągu postępowaniu, co obliguje organ do ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie nie tylko dla realizacji interesu społecznego, ale również interesu indywidualnego. Wyklucza to bierność organu w zakresie gromadzenia dowodów oraz udzielania stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego w związku z przedmiotem danego postępowania. Podnosząc znaczenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu oraz jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie, skarżąca podkreśliła, że prowadzone przez SKO postępowanie naruszyło wszelkie zasady postępowania, jak również przepisy proceduralne w zakresie postępowania dowodowego. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i jego argumentację przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że dotyczy ono odmowy wydania zaświadczenia, w trybie przewidzianym przepisami Ordynacji podatkowej, o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipotek ciążących na nieruchomościach żądającej jego wydania, a dokonanych w celu zabezpieczenia należności z tytułu podatku od nieruchomości. W myśl art. 306a Ordynacji podatkowej organ podatkowy wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się m.in., jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Zgodnie z art. 306a § 3 Ordynacji podatkowej zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania. Zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy (art. 306a § 4 Ordynacji podatkowej). Stosownie do treści art. 306b Ordynacji podatkowej, w przypadkach, o których mowa w art. 306a § 2, organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1), organ podatkowy, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Powyższe oznacza, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 306a § 1 Ordynacji podatkowej wydaje się na żądanie osoby uprawnionej (art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej) wyłącznie w granicach takiego żądania (art. 306a § 4 Ordynacji podatkowej) i to tylko celem urzędowego potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego istniejących w dniu jego wydania (art. 306a § 3 Ordynacji podatkowej). O ile więc dany fakt (zdarzenie) lub stan prawny, którego urzędowego potwierdzenia domaga się żądający, nie zaistniał (nie istnieje) lub nie wynika z prowadzonej przez organ podatkowy ewidencji lub rejestrów albo jakichkolwiek innych danych będących w jego posiadaniu (art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej), to wobec niemożliwości urzędowego potwierdzenia takich okoliczności, organ podatkowy odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jest rzeczą oczywistą, że organ wydając zaświadczenie potwierdza jedynie te informacje (dane), których jest dysponentem. Jest to więc akt wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie akt tworzący stan prawny lub faktyczny mający znaczenie prawne z uwagi na interes żądającego. W drodze zaświadczenia organ nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych np. co do wykreślenia wpisów hipotek lub wyrażenia zgody na ich wykreślenie. Zaświadczenie opisane w art. 306a Ordynacji podatkowej stwierdza to co istnieje, a nie to co ma zaistnieć, w skutek jego wydania lub na jego podstawie. Należy przy tym uznać, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie jest uprawniony do dokonywania ocen prawnych w zakresie zgodności z przepisami prawa tego, co w przedmiocie objętym żądaniem wynika z materiałów, na których opiera się organ, czy to co w tym materiale jest, winno być właśnie takie, lecz jedynie ma obowiązek w oparciu o ten materiał ustalić, jak ów przedmiot się przejawia w tym materiale, jaki jest w jego świetle. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przypisać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia, albo też nałożyć, zdjąć lub ograniczyć obowiązki. Skoro z dostępnych organowi podatkowemu danych wynika, że dokonane w prowadzonych księgach wieczystych wpisy hipotek przymusowych, w rozumieniu art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej, istniały to organ ten nie mógł stwierdzić, że wpisy takie są błędne bądź z jakichkolwiek innych powodów nie powinny istnieć, gdyż w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z art. 306a § 1 Ordynacji podatkowej, tego rodzaju kwestie, nie podlegają ocenie czy weryfikacji w ramach prowadzonego, w zakresie przewidzianym w art. 306b § 2 Ordynacji podatkowej, postępowania wyjaśniającego. Wydając lub odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści organ podatkowy nie bada zasadności wpisu hipoteki przymusowej, lecz wyłącznie to czy wpis taki istnieje, czy nie. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie można domagać się wykreślenia wpisów hipotek czy też wyrażenia zgody na ich wykreślenie, gdyż zaświadczenie takie tworzyłoby nowy stan, a nie stwierdzało istniejący stan rzeczy. Oznacza to, że procedury dotyczące wykreślenia takich wpisów regulują inne niż Ordynacja podatkowa ustawy (kodeks postępowania cywilnego i ustawa o księgach wieczystych i hipotece), przewidujące określone działania bądź czynności uczestniczących w nich podmiotów. Wbrew twierdzeniom skargi organ podatkowy nie naruszył, bo nie mógł naruszyć, przepisu art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej, skoro przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż organ nie badał (nie mógł badać) zasadności ustanowionych na jego podstawie hipotek, lecz jedynie to, czy ich podstawę stanowiły okoliczności w przepisie tym wymienione. Nie można również zgodzić się ze skarżącą jakoby do wydania zaświadczenia w trybie art. 306a § 1 Ordynacji podatkowej należało stosować przepisy K.p.a. czy K.c. Wydawanie takich zaświadczeń przewiduje Dział VIII A Ordynacji podatkowej, którego przepisy w żadnym razie nie odsyłają do stosowania procedury administracyjnej czy cywilnej, ani nie nakazują badania czy podlegające urzędowemu stwierdzeniu fakty lub stany prawne naruszają bądź nie naruszają przepisów kodeksu cywilnego czy istniejących ustaw. Kwestie te podlegają ocenie w innych, niż niniejsze, postępowaniach. O ile żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie nie mieści się w granicach spraw opisanych w Dziale VIII A Ordynacji podatkowej, bądź żądana treść zaświadczenia nie została stwierdzona, w sposób tam wskazany, organ podatkowy odmawia jego wydania, stosując przepis art. 306c Ordynacji podatkowej. Organ ten nie jest zobligowany ani uprawniony do prowadzenia pełnego postępowania dowodowego lecz jedynie do postępowania wyjaśniającego i to prowadzonego wyłącznie w zakresie niezbędnym dla stwierdzenia, (lub niestwierdzenia) stanu faktycznego lub prawnego, istniejącego w konkretnym dniu i mieszczącego się w granicach żądania wnioskodawcy. Z tych przyczyn bezzasadne są dywagacje skargi dotyczące wykładni przepisu art. 34 § 1 Ordynacji podatkowej czy stosowania zasad postępowania administracyjnego albo też przepisów kodeksu cywilnego, skoro żądanie wydania zaświadczenie nie mogło dotyczyć wykreślenia przedmiotowych wpisów lub wyrażenia zgody na ich wykreślenie w sytuacji, gdy wpisy takie, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, istniały. Organy podatkowe przeprowadziły postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie, zaś w treści skarżonych postanowień jasno i klarownie wyłożono przyczyny, dla których zaświadczenia o żądanej treści nie mogły być udzielone, zatem organy nie naruszyły zasad procedury podatkowej mających znaczenie w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn Sąd nie stwierdził naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270) i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.