I SA/Gl 964/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie WSA Adam Nita (spr.), Bożena Pindel, Protokolant specjalista Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w B. (zwany dalej ZUS w B., Organem II instancji lub Organem Odwoławczym), nr [...], znak sprawy [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem ZUS w Z. lub Organu I instancji) z [...] r. nr [...]. W tym rozstrzygnięciu nieostatecznym odmówiono R. B. (zwanemu dalej Dłużnikiem, Wnioskodawcą, Stroną lub Skarżącym) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy i w kwotach wskazanych w tym rozstrzygnięciu. Należy przy tym podkreślić, że decyzja będąca przedmiotem skargi była już trzecim orzeczeniem ostatecznym, wydanym w następstwie tego samego wniosku Dłużnika. Poprzednie decyzje ostateczne zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, najpierw wyrokiem z 5 października 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 501/17, a następnie – kolejna ostateczna decyzja administracyjna – wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 574/18. Orzeczenie poddane kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżący zwrócił się do ZUS o umorzenie zaległych składek w całości. Wskazał on przy tym, że z powodu choroby jest "częściowo i całkowicie niezdolny do pracy", zarejestrowano go jako osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku, obecnie pozostaje bez środków do życia, a instytucje opieki społecznej odmawiają mu pomocy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek, wobec czego Strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpatrując go, decyzją z [...] r., ZUS Oddział w Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji, Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ten zaś – we wcześniej wspomnianym już wyroku w sprawie o sygnaturze I SA/Gl 501/17 – uchylił zaskarżoną decyzję. Czyniąc to, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił konieczność zbadania przez organ administracyjny kwestii przedawnienia. Sąd wyartykułował tę powinność w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12. W judykacie tym Trybunał (oceniając konstytucyjność niegdysiejszej regulacji prawnej zawartej w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej) postawił tezę, że nie jest zgodny z Ustawą Zasadniczą przepis stanowiący, że ustanowienie hipoteki przymusowej wyklucza przedawnienie zobowiązania podatkowego. Po ponownym zbadaniu sprawy, decyzją z [...] r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych; Oddział w Z. utrzymał w mocy pierwotną decyzję z [...] r. Również to rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem wydanym w sprawie o sygnaturze I SA/Gl 574/18 uchylił drugą już decyzję ostateczna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Czyniąc to, Sąd wskazał Organowi administracyjnemu na konieczność zbadania przedawnienia, artykułując (w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym w powołanym wcześniej jego judykacie) brak oddziaływania hipoteki przymusowej na bieg terminu przedawnienia. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydając drugą już decyzję ostateczną dopuścił się obrazy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.). Stało się tak, ponieważ nie wykazał on czy i w jakim zakresie sporne należności nie uległy przedawnieniu. W konsekwencji, zaskarżona decyzja nie poddaje się pełnej kontroli i ocenie, czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie terminu przedawnienia. Dodatkowo, Sąd zwrócił uwagę na to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołał się na zawieszenie (błędnie nazwane przez Organ administracyjny przerwaniem) biegu terminu przedawnienia. Stało się tak w wyniku złożenia przez Skarżącego, na podstawie ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, wniosku o restrukturyzację należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy. Jednocześnie jednak, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej to stanowisko oraz nie przedłożył na tę okoliczność dokumentów. Jak podkreślił Sąd, odnosząc się do kolejnego argumentu Organu administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazuje, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, gdyż wobec Strony jest prowadzone postępowania egzekucyjne, które nie zostało umorzone. Jednak Organ administracyjny nie określił, które konkretnie składki (za jaki okres) zostały objęte tym postępowaniem ani jakie czynności i kiedy w związku z tym podejmowano. Z notatki służbowej z [...] r. wynika zaś jedynie, że zaległości są objęte postępowaniem egzekucyjnym. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poprzednio orzekającego w sprawie, Organ administracyjny, nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych (prócz dokumentów obrazujących postępowanie w sprawie tzw. wniosków abolicyjnych skarżącego, które znajdują się w aktach administracyjnych), dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, wyrażonej w poprzednim jego wyroku, wskazane uchybienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że rzetelna analiza przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia skutków upływu czasu doprowadzi do wniosku, że choćby część z należności składkowych, co do których Organ administracyjny stwierdził aktualność swojego roszczenia, uległa już przedawnieniu. W tym bowiem przypadku, orzekanie o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności, która się przedawniła, jest bezprzedmiotowe. Wreszcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił konieczność sformułowania jasnego wywodu co okoliczności uzasadniających lub nieuzasadniających umorzenie należności składkowych. W tym kontekście zwrócono uwagę na treść art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963) i na dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365). Na koniec Sąd stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 5 października 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 501/17) i w drugim już orzeczeniu sądowym wydanym w sprawie (I SA/Gl 574/18) oraz podporządkuje się wytycznym co do dalszego postępowania zawartym w tych judykatach. Jednocześnie wskazano, że powołując się na instytucje przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, Organ administracyjny winien odnieść je do poszczególnych należności i dołączyć do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie okoliczności faktyczne istotne w tej mierze. ZUS w B., wydając już trzecią decyzję ostateczną w sprawie, po raz kolejny utrzymał w mocy orzeczenie ZUS w Z. z [...] r. Dokonując tego, Organ administracyjny powołał się na brak normatywnych podstaw do dokonania umorzenia należności składkowych Wnioskodawcy, wskazał na majątek Dłużnika i na prowadzoną egzekucję, dającą szansę na zaspokojenie należności publicznoprawnej. Ponadto, ZUS w B. wyartykułował ustanowienie hipoteki przymusowej dla zabezpieczenia wykonania zobowiązań Wnioskodawcy i oddziaływanie tego zdarzenia na przedawnienie. W tym kontekście podniesiono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 40/12 wydano w trybie skargi kasacyjnej dotyczącej konstytucyjności niegdysiejszego art. 70 § 6 O.p. i – co za tym idzie – nie odnosi się on do składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał na okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia, spowodowane postępowaniem restrukturyzacyjnym i sądowym (związanym z wniesieniem odwołania od decyzji restrukturyzacyjnej) oraz wskazał na postępowanie egzekucyjne, ciągle trwające w odniesieniu do Strony (ale bez wyartykułowania, które konkretnie składki i za jakie okresy zostały objęte tymi działaniami). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Dłużnik sformułował zarzut naruszenia przez Organ administracyjny art. 24 ust. 5, 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto zarzucił on Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych niezgodność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. W jego ocenie stało się tak poprzez nieuwzględnienie wyroków wydanych przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uchylających decyzje Zakładu. Zdaniem Strony, jeżeli Organ administracyjny się z nimi nie zgadzał, powinien był złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów, w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na te zarzuty, Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i dlatego decyzja ZUS w B. podlega uchyleniu. Strona, formułując swoje zarzuty trafnie wytknęła Organowi administracyjnemu niezastosowanie się do treści poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (a także do jeszcze wcześniejszego judykatu tego samego Sądu). Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wydanym w sprawie o sygnaturze I SA/Gl 574/18 był związany (i cały czas pozostaje w tym stanie) Organ administracyjny, którego ostateczna decyzja została uchylona. To samo dotyczy Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie – także on jest związany swoim poprzednim judykatem, jako że nie uległy zmianie przepisy prawa będące normatywnym punktem odniesienia dla poprzedniego i dla obecnego orzeczenia sądowego. Jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zgadzał się z wyrokiem wydanym w sprawie o sygnaturze I SA/Gl 501/17, mógł wnieść na niego skargę kasacyjną. Skoro zaś tego nie zrobił, doprowadził do związania siebie, a także Sądu wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w tym judykacie. W związku z tym, także w sprawie o sygnaturze I SA/Gl 574/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie brać pod uwagę tych wskazówek. W konsekwencji, w majestacie art. 153 P.p.s.a., również Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu nie ma prawa abstrahować od wytycznych zawartych w wyroku, wydanym w sprawie o sygnaturze I SA/Gl 574/18. Nawiązując do tej kwestii należy zauważyć że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, poprzednio orzekając w sprawie dał Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jasne i konkretne wskazówki co do dalszego postępowania. Dotyczyły one problemu przedawnienia – Organ administracyjny został zobowiązany do wzięcia pod uwagę okoliczności wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze SK 40/12. Sąd nie poddał tej materii rozwadze Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i jego ocenie, natomiast sformułował wiążące polecenie, które nie zostało wykonane. Świadczy zaś o tym treść zaskarżonej decyzji ostatecznej, w której Organ administracyjny zakwalifikował ustanowienie hipoteki przymusowej jako okoliczność oddziałującą na przedawnienie. Z kolei, w kontekście przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia, należności składkowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych został zobowiązany do odniesienia się do poszczególnych należności i do dołączenia do akt sprawy dokumentów, które będą obrazować wszystkie okoliczności faktyczne istotne w tej mierze. Także ta dyspozycja Sądu nie została spełniona. Organ administracyjny – wbrew wskazówce zawartej w wyroku o sygnaturze I SA/Gl 574/18 skupił się bowiem na wykazaniu, że w odniesieniu do poszczególnych zobowiązań Wnioskodawcy przedawnienie nie biegnie, bo ustanowiono zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej. Nie dokonał on natomiast szczegółowej analizy okoliczności wpływających na zawieszenie lub przerywanie przedawnienia, a co za tym idzie, na wygaśnięcie powinności publicznoprawnej. W szczególności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wskazał precyzyjnie, na przedawnienie których z powinności Skarżącego wpłynęły konkretne czynności egzekucyjne realizowane w stosunku do składników majątkowych Dłużnika i nie przedstawił (nie dołączył do akt) dokumentów potwierdzających te okoliczności. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Przepis ten w swojej treści jest tożsamy z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do tej kwestii, raz jeszcze należy podkreślić, że problem zgodności z Konstytucją RP rozwiązania prawnego polegającego na tym, że ustanowienie hipoteki przymusowej wyklucza przedawnienie zobowiązania podatkowego, a co za tym idzie, wygaśnięcie skonkretyzowanej powinności podatkowej był analizowany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze SK 40/12. Była ona konsekwencją skargi konstytucyjnej, a zatem Trybunał Konstytucyjny orzekając w sprawie był ograniczony zakresem zaskarżenia wskazanym w piśmie inicjującym postępowanie. W dokumencie tym powołano zaś niegdysiejszy art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej jako regulację podlegająca kontroli Trybunału. Wspomniany przepis miał niemal identyczną treść, jak obecny art. 70 § 8 tej samej ustawy (a co za tym idzie, jak art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Różnica pomiędzy tymi jednostkami redakcyjnymi tekstu prawnego sprowadza się do odmiennej ich numeracji. Ponadto, art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej odnosił się wyłącznie do ustanowienia hipoteki przymusowej jako okoliczności oddziałującej na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Tymczasem, we współczesnym art. 70 § 8 tej samej ustawy (i w art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) przewiduje się, że nie tylko wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej, ale i ustanowienie zastawu skarbowego wpływają na byt prawny zobowiązania podatkowego, uniemożliwiając wygaśnięcie skonkretyzowanej powinności podatkowej na skutek upływu czasu. Sąd artykułuje te kwestie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie (SK 40/12), wydanym 8 października 2013 r. wyraźnie wskazał, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny sformułował kilka niezwykle istotnych uwag, które zdeterminowały takie, a nie inne rozstrzygnięcie Sądu. Wskazał on mianowicie, że choć zakwestionowany przepis od 1 stycznia 2003 r. nie miał już zastosowania do nowych zabezpieczeń należności podatkowych z uwagi na utratę mocy obowiązującej, zawarta w nim norma prawna została powtórzona i rozszerzona (o zastaw skarbowy) w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Ten z kolei przepis nie był wprawdzie formalnie przedmiotem orzekania (nie stanowił bowiem podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej), lecz w sposób oczywisty mają do niego odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jego zdaniem, z punktu widzenia Konstytucji, podczas kontroli podatkowej nie jest dozwolone ani uzależnianie terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych od tego, w jaki sposób zostały one zabezpieczone, ani dopuszczenie do sytuacji, w której zobowiązania tak wyodrębnionej kategorii podatników nigdy się nie przedawniają. Uzasadnia to konieczność podjęcia przez ustawodawcę w ramach realizacji wyroku w sprawie SK 40/12 pilnych działań zmierzających do wyeliminowania z systemu prawnego art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, z przyczyn wcześniej wskazanych. Jak łatwo zauważyć analizując Ordynację podatkową, ustawodawca do chwili obecnej nie zastosował się do wskazanej, wyraźnej wskazówki Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją RP swoistego "następcy" art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, tj. art. 70 § 8 tej samej ustawy (i art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przez wzgląd na szacunek do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także do Trybunału Konstytucyjnego wymagało to od Sądu dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej (i art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), zgodnej z zapatrywaniem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie SK 40/12. To zaś sprawiło, że kierując się ocenę Trybunału Konstytucyjnego, sformułowaną w uzasadnieniu wspomnianego judykatu, niemożliwe stało się stosowanie w przedmiotowej sprawie dyrektywy zawartej w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej (i art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Dlatego właśnie Sąd - już po raz trzeci w postępowaniu dotyczącym Strony – artykułuje tę kwestię. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie orzekając w sprawie powinien wziąć pod uwagę tę okoliczność i postępować zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Dodatkowo, powinien on zastosować się do pozostałych, niespełnionych przez siebie wskazań, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wydanego w sprawie o sygnaturze I SA/Gl 574/18. Dotyczy to również szczegółowego zweryfikowania (i dania temu wyrazu w dokumentacji postępowania administracyjnego) okoliczności oddziałujących na zawieszenie i przerwanie biegu terminu przedawnienia, w kontekście poszczególnych zobowiązań składkowych Wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę wszystkie, przedstawione wcześniej okoliczności, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.